II GSK 98/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 662/13 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] czerwca 2013 r.; nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 662/13 oddalił skargę K. C. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] czerwca 2013 r., w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: K. C. w dniu [...] maja 2012 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2012 r. Do jednolitej płatności obszarowej (JPO) rolnik zgłosił trzy działki rolne główne A, B i C o łącznej powierzchni 0,97 ha położone w obrębie C., gmina P., do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) zadeklarował działki rolne A1, B1 i C1 o łącznej powierzchni 0,97 ha. Rolnik ubiegał się ponadto o płatność uzupełniającą dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu - Virginia). W dniu 26 marca 2012 r. strona złożyła zmianę wniosku, z której wynikała tożsama z pierwotnym wnioskiem wielkość działek rolnych, tj. powierzchnia 0.97 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z [...] kwietnia 2012 r. odmówił K. C. przyznania płatności obszarowej w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2012 wyjaśniając, że rolnik nie posiada wymaganego areału działek rolnych, tj. min. 1 ha. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu powołał mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawodawstwa krajowego i unijnego oraz stwierdził, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164, ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.U.UE.L. 2009.30.16), jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1121/2009 z 29 października 2009 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz.U.UE.L. 2009.316.27), tj. 1 ha, z tym, że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni, co najmniej 0,1 ha. Organ zauważył, że pomimo zgłoszenia zmiany do pierwotnie złożonego wniosku, K. C. nie zmienił deklarowanych powierzchni. Wyjaśnił dalej, że niespełnienie warunku posiadania działek rolnych o wymaganej powierzchni determinowało także odmowę przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Wskazał, że K. C. nie zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej na rok 2012 wymaganej minimalnej powierzchni posiadanych przez niego działek rolnych wynoszącej 1 hektar, i to zarówno we wniosku z 2 maja 2012 r., jak i w złożonej prawie rok później zmianie do tego wniosku datowanej na 25 marca 2013 r. Podniósł, że możliwość przyznania jednolitej płatności obszarowej uzależniona jest od złożenia wniosku o przyznanie tej płatności na grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, będące w posiadaniu wnioskodawcy w dniu 31 maja roku złożenia wniosku, jeżeli na ten dzień posiada on działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 hektar. Ponieważ płatność przyznawana jest na wniosek rolnika, nie może być wątpliwości, że działki rolne o powierzchni, co najmniej 1 hektara muszą być objęte wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, a nie jest wystarczające, aby wnioskodawca posiadał działki rolne o takiej powierzchni, których jednak wnioskiem nie objął. Możliwa jest sytuacja, że rolnik, który spełnia warunki do przyznania płatności, w ogóle o te płatności nie wnioskuje, albo z różnych względów wnioskiem obejmuje tylko część posiadanych działek rolnych. Powoduje to, że rolnik wnioskujący o przyznanie płatności nie może oczekiwać ze strony organu inicjatywy w zakresie wzywania rolnika do sprecyzowania złożonego przez niego wniosku, nieobarczonego żadnymi brakami formalnymi, nawet jeżeli z treści tego wniosku wynika, że nie może doprowadzić do przyznania wnioskowanej płatności. Sąd podkreślił, że w żadnej części wiążącego dla organu wniosku z 2 maja 2012 r., w oświadczeniu dotyczącym powierzchni działek ewidencyjnych, ani też w oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek rolnych, K. C. nie ujawnił, aby posiadał działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej min. 1 ha. Także deklaracja skarżącego, że powierzchnia całkowita posiadanych działek ewidencyjnych wynosi 1,02 ha nie zmieniła nic w sprawie, skoro w dalszym ciągu nie wynika z niej, aby skarżący w dniu 21 maja 2012 r. spełniał wymóg posiadania działek rolnych o wymaganej powierzchni 1 ha. Oceniając zasadność odmowy przyznania pozostałych dwóch wnioskowanych płatności, Sąd podzielił stanowisko organu, że regulacja zawarta w art. 7 ust. 2 pkt 3 i w art. 24ab ust. 1 ustawy o płatnościach nie pozwalała na ich przyznanie, skoro nie został spełniony warunek przyznania jednolitej płatności obszarowej. W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia K. C. wnosił o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Środek prawny oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa.), zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: kpa) poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, który pozwalałby na dokładne określenie obszaru działek skarżącego, a poprzez to niewłaściwe załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i w konsekwencji uznanie przez organ, iż skarżący nie spełnia wymogów przewidzianych dla przyznania dofinansowania; 2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, poprzez błędną jego wykładnię i przez to niewłaściwe zastosowanie, poprzez stwierdzenie, że skarżący nie spełnia kryteriów pozwalających na przyznanie dofinansowania, podczas gdy przepis wyraźnie przewiduje, iż dotyczy on rolnika, który posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009. Rolnik na datę złożenia wniosku posiadał działkę o powierzchni ponad 1 ha. Mając zatem powyższe na względzie organ powinien rozpatrzeć właśnie kwestię owego faktycznego posiadania lub nie takiej powierzchni i w razie powzięcia wątpliwości w tym zakresie powinien zbadać, czy powierzchnia zgłoszona do uzyskania dofinansowania rzeczywiście wynosi 1,02 ha, co pozwala na zakwalifikowanie skarżącego, jako podmiotu spełniającego powyższe przesłanki. W uzasadnieniu środka prawnego kasator podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że ustawa o płatnościach ma na celu pomóc rolnikom, zatem ewentualne omyłki we wniosku o przyznanie płatności nie mogą przesądzać o nieprzyznaniu dofinansowania, skoro dana osoba faktycznie włada działkami na dzień zarówno składania, jak i rozpatrywania wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 ppsa w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w środku prawnym. Dodać należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Środek prawny został oparty na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa. Stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego otwiera drogę do oceny sposobu stosowania prawa materialnego przez organ i dokonanej w tym zakresie kontroli przez Sąd I instancji. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasady postępowania w tym przedmiocie regulują przepisy ustawy o tych płatnościach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 3 ust. 2 w pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa, w tym w art. 7 i art. 9 wskazanymi w środku prawnym oznacza, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 in fine kpa. Konsekwencją odejścia od tej zasady jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W przepisie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Wyłączenie we wskazanym przepisie zasady zawartej w art. 7 kpa, podobnie jak zasady informowania oznacza, że zarzut naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji, pomijając już zasadniczą kwestię, iż WSA w K. kodeksu postępowania administracyjnego nie stosował, więc też nie mógł go naruszyć, należy uznać za nieusprawiedliwiony. Stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (bez wskazania konkretnej - spośród czterech - jednostki redakcyjnej przepisu) skarga kasacyjna, wbrew wymogowi przewidzianemu w przepisie art. 176 ppsa, nie uzasadniła tego zarzutu. Nie pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie pod kątem tego zarzutu prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Tym samym zarzut ten nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie. Wnoszący skargę kasacyjną twierdzi, że w następstwie wadliwego wypełnienia wniosku nie zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej na rok 2012 wymaganej minimalnej powierzchni posiadanych działek rolnych, to jest łącznie 1 ha, i to zarówno we wniosku z 2 maja 2012 r., jak i złożonej prawie rok później zmianie do tego wniosku z 25 marca 2013 r. Uznał jednak, że Sąd I instancji powinien z urzędu rozpatrzeć kwestię faktycznego posiadania i "w razie powzięcia wątpliwości" w tym zakresie powinien zbadać, czy powierzchnia zgłoszona do uzyskania dofinansowania rzeczywiście wynosi 0,97 ha, a nie np. 1,02 ha. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Skarżący kasacyjnie nie wykazał w stosownym czasie istnienia błędu, rodzaju błędu jako "oczywistego", i że zamierzał usunąć tę wadę przed wszczęciem czynności urzędowych przez właściwy organ. Wypełnienie wniosku o dopłaty w ramach systemów wsparcia bezpośredniego musi wiązać się z działaniem starannym, i nie może zwalniać wnioskodawcy z odpowiedzialności za prawidłowe wypełnienie wniosku działanie niedbałe, czy też posłużenie się osobami trzecimi. Jak już wyżej podkreślono, środek prawny kwestionując poprawność postępowania wskazuje na naruszenie art. 7 i 9 kpa, jednak nie zauważa, że wyrażone w tych przepisach zasady podlegają daleko idącej modyfikacji ze względu na treść art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach. W kontekście tych ograniczeń trafne jest stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego poprawne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego to przede wszystkim rozpatrzenie okoliczności i danych wskazanych we wniosku lub przedstawionych przez stronę. Wydając decyzję w sprawie przyznania płatności kierownik biura powiatowego ARiMR opiera się na oświadczeniu wnioskodawcy zawartym we wniosku, że spełnia on ustawowe warunki do przyznania płatności. Nawet w wypadku wątpliwości co do osoby uprawnionego do płatności, oświadczenie wnioskodawcy należy uznać za wystarczający dowód, w oparciu o który zostanie wydana decyzja. (Komentarz do art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska; 2008.07.31 LEX) W rozpoznawanej sprawie ten wymóg został spełniony, a to oznacza, że postępowanie wyjaśniające nie narusza wskazanych w zarzucie przepisów postępowania. Zgłoszone przez skarżącego do płatności działki rolne kwalifikują się do objęcia płatnością jedynie w odniesieniu do powierzchni 0,97 ha, a zatem mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009. To oznacza, że nie została spełniona przesłanka do uzyskania jednolitej płatności obszarowej określona w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Przyznanie płatności uzupełniającej uzależnione jest od spełnienia warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej (art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 2b pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Skoro skarżący nie spełniał warunków do przyznania jednolitej płatności, to tym samym - jak trafnie stwierdził Sąd I instancji - nie może uzyskać pozostałych płatności objętych wnioskiem. Płatności uzupełniające mają charakter niesamodzielny w tym sensie, że nie można się o nie ubiegać, nie ubiegając się o jednolitą płatność obszarową. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.