II SA/Ke 662/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], odmawiającą K C przyznania jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu – Virginia) na rok 2012. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że we wniosku z dnia 2 maja 2012 r., K C biegał się o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2012 rok. Do jednolitej płatności obszarowej (JPO) rolnik zgłosił trzy działki rolne główne A, B i C o łącznej powierzchni 0,97 ha położone w obrębie [...], do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych ( UPO) zadeklarował działki rolne A1, B1 i C1 o łącznej powierzchni 0,97 ha. Ubiegał się ponadto o płatność uzupełniającą dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu - Virginia). W dniu 26 marca 2012 r. strona złożyła zmianę do wniosku, w której podała łączną powierzchnię 0,97 ha dla działek rolnych głównych A, B i C oraz łączną powierzchnię 0,97 ha dla działek rolnych podrzędnych Al, B 1, C1. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił K C przyznania płatności obszarowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 z powodu niespełnienia warunku posiadania przez rolnika działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Rozpatrując odwołanie K C od tej decyzji organ II instancji wyjaśnił, jakie akty prawne ustawodawstwa krajowego i unijnego mają w sprawie zastosowanie oraz przytoczył najważniejsze z zastosowanych przepisów. W szczególności stwierdził, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przytaczanej dalej jako ustawa o płatnościach (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, ze zm.), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia Nr 73/2009, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do Rozporządzenia Nr 1121/2009, tj. 1 ha, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha. Według natomiast art. 7 ust. 2 pkt 3 i art. 24ab ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa, a także płatność uzupełniająca dla producentów surowca tytoniowego, zwana dalej "płatnością niezwiązaną do tytoniu". Następnie organ II instancji stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] została wydana prawidłowo i nie zawiera wady skutkującej jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niewątpliwy zdaniem organu jest fakt, że K C w dniu 2 maja 2012 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. W przedmiotowym wniosku strona zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej działki o łącznej powierzchni 0,97 ha, w związku z czym nie spełniła warunku posiadania działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, co spowodowało odmowę przyznania jednolitej płatności obszarowej zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1ustawy o płatnościach. Odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej skutkowała odmową przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy oraz płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego zgodnie z art. 24ab ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Odnosząc się do odwołania strony, w którym stwierdzono, że mimo podania we wniosku powierzchni 0,97 ha, rzeczywista użytkowana rolniczo powierzchnia jego działki wyniosła 1,02 ha, organ zauważył, że mimo złożenia zmiany do wniosku z dnia 25 marca 2012 r., K C nie zmienił deklarowanych powierzchni. W związku z tym ogólna powierzchnia deklarowana we wniosku do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 0, 97 ha, na co składały się: działka rolna A (położona na działce ewidencyjnej nr 372) o pow. 0, 57 ha, działka rolna B (położona na działce ewidencyjnej nr 973/2) o pow. 0,20 ha oraz działka rolna C (położona na działce ewidencyjnej nr 974) o pow. 0,20 ha. Organ zwrócił też uwagę, że obowiązkiem rolnika jest wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności. To wnioskujący rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo oraz decyduje o treści wniosku, który podpisuje i składa w ARiMR. W niniejszej sprawie K C własnoręcznym podpisem na formularzu wniosku oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, w związku z powyższym należy stwierdzić, iż odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku ponosi wnioskujący. Organ zauważył na koniec, że zmiana do wniosku została złożona po terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach, art. 14 ust. 2 i 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Z przepisów tych wynika, że strona mogła złożyć wniosek w terminie do 10 czerwca 2012 r. W skardze na tę decyzję K C wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy o płatnościach dające podstawę do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że z treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach jednoznacznie wynika, że na dzień 31 maja roku złożenia wniosku rolnik powinien posiadać grunty rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 hektar. Z przepisu tego nie wynika natomiast, aby minimalna łączna wielkość działki, wynosząca 1 hektar, była w całości przeznaczana pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. W świetle art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 działka rolna oznacza jedynie zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Przepis ten nie wymaga od rolnika, aby na potrzeby uzyskania płatności zadeklarował pełne wykorzystanie przestrzeni działki rolnej. To znaczy, że rolnik może zadeklarować mniejszą wielkość obszaru rolniczego wykorzystania działki, niż pozwala jej całkowita powierzchnia. Wynika stąd zdaniem skarżącego, że art. 7 ustawy o płatnościach nie wymaga, aby cała przestrzeń minimalnego obszaru działki wynoszącego 1 hektar była wyłącznie przeznaczona dla rolniczego wykorzystania. Skarżący powołał się przy tym na poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., II GSK 998/11 i WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2013 r., III SA/Kr 1342/12. Odnosząc się do okoliczności sprawy skarżący wyjaśnił, że składając w dniu 25 marca 2013 r. zmianę do wniosku starał się wykazać, że powierzchnia użytkowana rolniczo w jego gospodarstwie wynosi 1,02 ha. Choć powierzchnia zadeklarowanych działek nie uległa zmianie, to zmiana ta wykazał, że na działkach ewidencyjnych nr 372 i 974 położonych w C posiada powierzchnie, które użytkuje rolniczo, ale nie mógł ich zgłosić jako odrębne działki rolne, gdyż nie spełniają definicji działki rolnej. Skarżący zakwestionował też uznanie przez organ, że zmianę do wniosku złożył po terminie. Stwierdził bowiem, że z powołanych przez organ przepisów wynika, że w terminie do dnia 10 czerwca 2012 r. można składać zmiany dotyczące użytkowania lub systemu pomocy odnośnie poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności zadeklarowanych pojedynczym wniosku. Składając jednak swoją zmianę, nie dokonał zmiany dotyczącej sposobu użytkowania ani powierzchni działek. Starał się tylko wykazać, że posiada grunty rolne o powierzchni powyżej 1 ha, które użytkuje rolniczo, ale nie mógł ich zgłosić do płatności bo część użytkowanej prze niego powierzchni nie spełnia definicji działki rolnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie w całości oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutu skargi dotyczącego powierzchni użytkowanej przez skarżącego rolniczo, ale nie zgłoszonej do płatności, organ wyjaśnił, że powierzchnia 0,05 ha użytkowana przez K C – jak twierdzi – rolniczo, nie stanowi działki rolnej w myśl art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, przez co nie mogła zmienić rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji została wskazana ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z przepisów tej ustawy wynika, że tak jak to przyjęły organy obu instancji, możliwość przyznania jednolitej płatności obszarowej zależna jest od złożenia wniosku o przyznanie tej płatności, na grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, będące w posiadaniu wnioskodawcy w dniu 31 maja roku złożenia wniosku, jeżeli na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 hektar (art. 7 ust. 1). Ponieważ przy tym zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatność przyznawana jest na wniosek rolnika, nie może być wątpliwości, że działki rolne o powierzchni co najmniej 1 hektara muszą być objęte wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, a nie jest wystarczające, aby wnioskodawca posiadał działki rolne o takiej powierzchni, których jednak wnioskiem nie objął. Z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach wynika bowiem, że to od woli rolnika zależy czy będzie wnosił o przyznanie płatności i jakie z posiadanych działek takim wnioskiem obejmie. Możliwa jest więc sytuacja, że rolnik, który spełnia warunki do przyznania płatności, w ogóle o te płatności nie wnioskuje, albo z różnych względów wnioskiem obejmuje tylko część posiadanych działek rolnych. Taka sytuacja jest zresztą wprost przewidziana w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, który stanowi, że we wniosku o przyznanie płatności obszarowych rolnik podaje wszystkie grunty rolne będące w jego posiadaniu, niezależnie od tego, czy ubiega się o przyznanie płatności obszarowych do tych gruntów. Powoduje to, że rolnik wnioskujący o przyznanie płatności nie może oczekiwać ze strony organu inicjatywy w zakresie wzywania rolnika do sprecyzowania złożonego przez niego wniosku nie obarczonego żadnymi brakami formalnymi, nawet jeżeli z treści tego wniosku wynika, że nie może doprowadzić do przyznania wnioskowanej płatności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że K C nie zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej na rok 2012 wymaganej minimalnej powierzchni posiadanych przez niego działek rolnych wynoszącej 1 hektar, i to zarówno we wniosku z dnia 2 maja 2012 r., jak i w złożonej prawie rok później zmianie do tego wniosku datowanej na 25 marca 2013 r. Należy bowiem zauważyć, że w żadnej części wniosku strony z dnia 2 maja 2012 r., który z mocy art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach jest wiążący dla organu, tj. ani w oświadczeniu dotyczącym powierzchni działek ewidencyjnych, ani też w oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek rolnych, K C nie ujawnił, aby posiadał działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż wymagany 1 hektar. Również w zmianie do tego wniosku strona nie wskazała, aby posiadała w dniu 31 maja 2012 r. działki rolne o wymaganej powierzchni. W zawartym w tej zmianie oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek rolnych strona w dalszym ciągu zadeklarowała bowiem posiadanie jedynie 0,97 ha działek rolnych w granicach jej działek ewidencyjnych nr 372, 973/2 i 974 położonych C. Również w oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych K C potwierdził posiadanie takiej tylko niewystarczającej powierzchni gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych podając jedynie, że powierzchnia całkowita jego działek ewidencyjnych przekracza 1 ha, bo wynosi 1,02 ha. Taka deklaracja nic więc w sytuacji skarżącego nie zmieniła, skoro w dalszym ciągu nie wynika z niej, aby spełniał on wymóg posiadania w dniu 21 maja 2012 r. działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 hektar. Odnosząc się do poglądów wyrażonych w powołanych w skardze wyrokach NSA w Warszawie i WSA w Krakowie o sygnaturach II GSK 998/11 i III SA/Kr 1342/12, Sąd w niniejszym składzie zauważa, że stany faktyczne, w jakich zapadły tamte rozstrzygnięcia, istotnie różniły się od okoliczności niniejszej sprawy. O ile bowiem w rozstrzyganej sprawie wnioskodawca nie zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej na rok 2012 wymaganej minimalnej powierzchni posiadanych przez niego działek rolnych wynoszącej 1 hektar, to we wspomnianych sprawach rozstrzygniętych przez NSA i WSA w Warszawie, rolnicy we wnioskach o płatności zadeklarowali powierzchnie działek rolnych wynoszące co najmniej 1 hektar, ale w toku postępowania okazywało się, że stwierdzona powierzchnia tych działek rolnych była mniejsza niż 1 hektar, gdyż część ze zgłoszonych działek nie była użytkowana rolniczo. W takich okolicznościach wspomniane sądy wyraziły pogląd, że przepisy art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, regulujące kwestię przyznania rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej, m.in. ze względu na fakt posiadania działki rolnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, nie wymagają, aby cała przestrzeń tego minimalnego obszaru działki była wyłącznie przeznaczona dla rolniczego wykorzystania. Taka teza nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy o istotnie różnym stanie faktycznym. Ze względu na przedstawioną wyżej negatywną ocenę zasadności wniosku strony z 2 maja 2012 r. i to nawet z uwzględnieniem zmiany do tego wniosku z 25 marca 2013 r., nie miało dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia, czy zmiana ta została złożona w terminie, czy też nie. Ubocznie więc tylko można dodać, że również w ocenie Sądu zmiana do wniosku została złożona po terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach oraz art. 14 ust. 2 i art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, przez co nie mogła być merytorycznie rozpatrywana. Za bezzasadny natomiast należy uznać zarzut skargi zmierzający do wykazania, że dokonana przez skarżącego zmiana, ze względu na jej charakter nie dotyczący sposobu użytkowania ani powierzchni działek, nie wymagała zachowania jakiegokolwiek terminu, skoro zmiana ta sprowadzała się do zgłoszenia dodatkowych działek pominiętych w pierwotnym wniosku. Oceniając zasadność odmowy przyznania pozostałych dwóch wnioskowanych płatności, Sąd podziela zapatrywanie, że regulacja zawarta w art. 7 ust. 2 pkt 3 i w art. 24ab ust. 1 ustawy o płatnościach nie pozwalała na ich przyznanie. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów bowiem, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Skoro więc przesłanką przyznania tej płatności jest spełnienie przez rolnika w danym roku warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, a warunek ten nie został spełniony, co wykazano powyżej, to skarżący nie mógł otrzymać również tej płatności. Analogicznie należy ocenić odmowę przyznania skarżącemu płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu – Virginia), która również ma charakter pochodny względem jednolitej płatności obszarowej, co wynika z kolei z art. 24ab ust. 1 ustawy o płatnościach. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. .