III SA/Kr 1342/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skarg Z. G. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 sierpnia 2012 r. nr [...] z dnia 27 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej Z. G. kwotę 400,00 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 27 sierpnia 2012 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r.. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.), oraz na podstawie upoważnienia z dnia 26-05-2011 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2012 r. nr [...], odmawiającej przyznania Z. G. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ten sam organ, decyzją z dnia 27 sierpnia 2012 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, oraz na podstawie upoważnienia z dnia 26-05-2011 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2012 r. Nr [...], odmawiającej Z. G. przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 (płatność ONW) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcia powyższe zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z. G. złożyła w dniu 11 maja 2009 roku do Biura Powiatowego ARiMR wnioski : o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, oraz o przyznanie płatności ONW na rok 2009. Decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2009 r . Nr [...] i z dnia [...] 2009r. Nr [...] organ przyznał Z. G. odpowiednio: płatność ONW w wysokości 285,12 zł, oraz jednolitą płatność obszarową w wysokości 595,39 zł na rok 2009. Następnie decyzją z dnia [...] 2012r. Nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARIMR z dnia [...] 2009 r. Nr [...], a decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] organ ten stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2009 r. nr [...]. Przyczyną tych rozstrzygnięć było ustalenie po wydaniu decyzji przyznających płatności, że powierzchnię gruntów uprawnioną do płatności ustalono nieprawidłowo. Decyzje z dnia [...] 2012r. i z dnia [...] 2012 r. stały się ostateczne. W wyniku ponownego rozpoznania wniosków Z. G. z dnia 11 maja 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR: - decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] odmówił Z. G. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin za rok 2009. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepis art. 7 ust. 1, 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.UE L 141 z 30.04. 2004, str. 18 ze zm.), rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa wymienionego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1 z póz. zm.), - decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] odmówił płatności ONW za 2009 r. , jako podstawą rozstrzygnięcia wskazując przepisy § 2 pkt. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Min. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r. Nr 40, poz. 329 ze zm.), w związku z art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2007 Nr 64, poz. 427 ze zm.). Przyczyną odmowy przyznania płatności JPO było ustalenie przez organ, że faktycznie użytkowana rolniczo powierzchnia działek zgłoszonych do płatności była mniejsza niż minimalna, wynosząca 1 ha powierzchnia wymagana do skutecznego ubiegania się o płatność. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzono w przypadku działki rolnej C. Ustalono, że powierzchnia uprawniona wynosi 0,55 ha, a nie jak deklarowała wnioskująca 0,78 ha. Łączną powierzchnię uprawnioną do płatności oszacowano na poziomie 0,86 ha. Taką samą przyczynę wskazał organ odmawiając Z. G. przyznania płatności ONW. W odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji Z. G. zarzuciła, że powierzchnia ustalona przez organ na podstawie zdjęć lotniczych nie została ustalona precyzyjnie, gdyż do nieużytków zaliczono tereny zacienione od rosnących w sąsiedztwie drzew, podczas gdy faktycznie są to łąki użytkowane kośnie. Zdaniem odwołującej się nie jest możliwe nagłe wystąpienie braku 23 arów powierzchni na działce, która jest użytkowana w sposób prawidłowy i na którą od 2004 roku przyznawane były płatności. Po rozpoznaniu odwołań Z. G. organ odwoławczy wydał opisane na wstępie decyzje, uzasadniając swoje rozstrzygnięcia w następujący sposób : Wnioski Z. G. o przyznanie płatności dotyczyły przyznania płatności do obszaru 3 działek rolnych (A o pow. 0,19 ha: B/B1 - 0,12 ha, C - 0,78 ha), położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] (działka rolna A i B/B1) i nr [...](działka rolna C) znajdujących się w obr. P. gm. G, powiat [...] województwo [...]. Wnioskująca łącznie zadeklarowała 1,09 ha do płatności JPO i 0,12 ha do płatności UPO. W obydwu postępowaniach, z uwagi na okoliczności spraw i charakter płatności, o jakie strona się ubiegała, postępowanie wyjaśniające organów ARiMR zmierzało do ustalenia, jaka część powierzchni zadeklarowanej we wnioskach o przyznanie wsparcia jest uprawniona do jego przyznania. Podczas tego etapu postępowania, dane z wniosku o płatności są porównywane m.in. z możliwie aktualnymi zdjęciami lotniczymi poszczególnych działek ewidencyjnych (na których można prowadzić pomiary powierzchni i odległości - tzw. ortofotomapami cyfrowymi), danymi Ewidencji Gruntów i Budynków, dotychczas złożonymi wnioskami strony i innych producentów, wynikami kontroli przeprowadzanych na terenie zadeklarowanym do płatności, oraz danymi z rejestrów zwierząt gospodarskich. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił stwierdzić, że ustalenia dokonane przez organ l instancji odnośnie płatności bezpośrednich, oraz płatności ONW za 2009 r. były prawidłowe. Wynika to w szczególności z informacji dotyczących działek strony zawartych systemie identyfikacji działek rolnych i zdjęć lotniczych tych działek oraz okoliczności sprawy. Organ II instancji stwierdził, że powierzchnia uprawniona za 2009 r. do płatności JPO i płatności ONW była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wnioskach o przyznanie tych płatności. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do tych płatności stwierdzono w przypadku działki rolnej C (pow. deklarowana do płatności - 0.78 ha, położona na dz. ewid. nr [...]). Niezgodność ustalono na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych w ramach tej działki oraz powierzchni referencyjnych wyliczonych dla tych obszarów i zapisanych w systemie LPIS. Wyniki tego porównania oraz pomiary przeprowadzone na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach lotniczych (pochodzących z 2009r.) zakwestionowanego obszaru nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie w/w działek, zgodnie z normami i wymogami prowadzona jest przez stronę działalność rolnicza. Wynikało to z wykrycia na zdjęciach lotniczych terenu zadrzewień i zakrzaczeń (zachodnia i południowo-zachodnia część działki ewid. nr [...]). Uwzględniając powyższe powierzchnia uprawniona do płatności została oszacowana w przypadku działki rolnej C na poziomie 0,55 ha. Zakwestionowane obszary (stanowiące 0,23 ha działki rolnej C), zostały wykluczone z wniosków i potraktowane jako zawyżenia powierzchni uprawnionych do płatności. W ocenie organu lI instancji w obydwu sprawach, uzyskane materiały jednoznacznie określają sposób użytkowania i stan poszczególnych działek rolnych. Dotyczy to w szczególności widocznych na tych zdjęciach granic użytkowania rolniczego, w obrębie których ustalano powierzchnię uprawnioną do płatności w ramach poszczególnych działek rolnych. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie zdjęcia działek strony są przy tym na tyle czytelne, że nie można mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też o istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco wpływałyby na wyniki pomiarów. Z uwagi na charakterystykę (zadrzewienia - a więc obiekty trwałe) wykluczonego terenu organ II instancji uznał również, że zdjęcia lotnicze stanowiące materiał dowodowy w sprawach zachowują pełną przydatność do ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności za 2009 rok. Pomiary powierzchni uprawnionych wykonane przez organ odwoławczy na zdjęciach uzyskanych z w/w źródeł dały wyniki bardzo zbliżone do ustaleń organu l instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ uznał je za nietrafne wskazując, że ustalenie powierzchni PEG następuje na podstawie zdjęć lotniczych. Wyliczenie powierzchni PEG dla działki ewid. nr [...] nastąpiło na podstawie zdjęcia lotniczego pochodzącego z 14.07.2009 roku. Dane pochodzące ze zdjęcia wykonanego w tej dacie oraz fakt, iż strona składała wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w ocenie organu II instancji stanowią bezsprzecznie podstawę do ustalenia rzeczywistego stanu działki w roku 2009, oraz prawidłowości ustalenia powierzchni uprawnionej do wsparcia. Okoliczności te oznaczały brak możliwości przyznania stronie płatności w żądanej wysokości. Odnośnie płatności JPO wynika to zdaniem organu z art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 2a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.) i art. 24 ust, 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 z późn. zm.), których treść organ przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast odmowę przyznania płatności ONW organ uzasadnił treścią przepisów § 2 pkt 1, 2 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 z późn. zm.) i art. 24 ust. 1 lit, c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 z późn. zm.), których treść przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniach obydwu zaskarżonych decyzji organ wskazał nadto, że dane dotyczące powierzchni referencyjnych są zapisane w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), wdrożonym przez ARiMR m.in. na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 z późn. zm.), którego treść przytoczono. Zgodnie z tym przepisem, określanie powierzchni referencyjnej odbywa się na podstawie dostępnych w systemie informatycznym Agencji możliwie aktualnych zdjęć lotniczych poszczególnych działek (na których można prowadzić pomiary powierzchni i odległości - tzw. ortofotomap cyfrowych), informacji zawartych w Ewidencji Gruntów i Budynków i wniosków stron o przyznanie płatności oraz na podstawie wyników kontroli wykonanych w gospodarstwach wnioskodawców. Zdaniem organu wyniki czynności wyjaśniających przeprowadzonych w sprawach wszczętych wnioskami Z. G. nie pozwalały na uznanie, że w przypadku zakwestionowanych obszarów były to tereny faktycznie użytkowane rolniczo zgodnie z normami i wymogami przez cały rok, za który starano się do tych obszarów o płatności, na powierzchni wskazanej we wniosku strony. Uznano, że strona nie dochowała podstawowych wymogów związanych z płatnościami, o jakie się starała. Szacunki dotyczące zakwestionowanych działek wskazywały na zawyżenie ich powierzchni i były przyczyną odpowiedniego ich pomniejszenia. Nieprawidłowy z punktu widzenia w/w przepisów stan części deklaracji strony był powodem wydania decyzji organu I instancji i jest przyczyną rozstrzygnięć organu odwoławczego. W obydwu zaskarżonych rozstrzygnięciach organ uznał nadto, że stwierdzone nieprawidłowości miały również charakter naruszeń zapisów § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 r., Nr 46, poz. 306 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 w/w rozporządzenia za grunt utrzymywany zgodnie z normami uznaje się grunty orne na których jest prowadzona uprawa roślin lub ugorowanie albo łąki i pastwiska, których okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Zakwestionowane tereny niewątpliwie nie są terenami rolniczymi (gruntami ornymi, łąkami lub pastwiskami), utrzymywanymi zgodnie z normami i wymogami, do których przysługują wnioskowane płatności. Konsekwencją wykluczenia w/w terenów było zmniejszenie łącznej powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności obszarowych poniżej minimalnej powierzchni uprawniającej do ubiegania się o płatności. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w/w powierzchnia musi wynosić przynajmniej 1 ha. Ponadto zgodnie z art. 51 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2008 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% powierzchni stwierdzonej, jednolita płatność obszarowa zostaje odmówiona. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej w ramach jednolitej płatności obszarowej wyniosła 26,74 %, ponieważ w sprawie o przyznanie JPO ustalono powierzchnię stwierdzoną na 0,86 ha. W związku z powyższym stronie odmówiono przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. Konsekwencje takiej sytuacji w przypadku płatności UPO reguluje art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym w przypadku odmowy płatności JPO, odmawia się również przyznania płatności uzupełniających. Powołując się w uzasadnieniu decyzji Nr [...] na treść art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a w decyzji Nr [...] na treść art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego organ wyjaśnił, że do chwili wydania zaskarżonych decyzji strona nie przedłożyła żadnych materiałów mogących jednoznacznie podważyć ustalenia poczynione przez organ l instancji. Z. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 sierpnia 2012r. Nr [...] i Nr [...]. Skarżąca zarzuciła w jednobrzmiących skargach, że od 2004 roku otrzymywała na działki rolnicze nr [...] o pow. 0, 78 ha i nr [...] o pow. 0, 31 ha płatności, zgodnie z aktualną wówczas dokumentacją geodezyjną i obowiązującymi zasadami, dlatego uważa, że zaskarżone decyzje są dla niej krzywdzące. Wypełniając wnioski o przyznanie płatności za 2009 rok korzystała z pomocy pracowników Biura ARiMR, którzy twierdzili, że płatności jej się należą. Nadto nie ma możliwości dokonania zwrotu przyznanej w 2009 roku kwoty. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Kontrolując zaskarżone decyzje z uwzględnieniem przytoczonych wyżej reguł sąd uznał, że skargi należało uwzględnić. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły m.in. przepisy Ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. O płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051), zwanej dalej ustawa o płatnościach(...), oraz Ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich(Dz.U. z 2007r. nr 64, poz. 427 ze zm.) zwanej dalej ustawą o wspieraniu obszarów wiejskich(...). Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach (...), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z treścią ust. 2 tego przepisu, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej (m.in.) stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt. 1 i pkt. 2). Analogiczną do powyższej regulację zawiera art. 21 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Z przepisów tych wynika więc, że w sprawach o przyznanie płatności przyjęto odmienną niż wynikająca z art. 7 i 77 kpa regulację, która wyłącza obowiązek organów podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa bowiem na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Równocześnie jednak podkreślić trzeba, że co do zasady, do postępowań w sprawach o przyznanie płatności tam uregulowanych stosuje się przepisy kpa, a organ prowadzący postępowanie ma obowiązek stania na straży praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stosownie do powyższych regulacji postępowanie w sprawach o przyznanie płatności jest dwuinstancyjne. Rodzi to obowiązek organów dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana "nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95, tak A. Wróbel w komentarzu do art. 15 kpa, komentarz LEX /El.2013). Organy rozstrzygające wnioski o przyznanie nie są także zwolnione od stosowania przepisu art. 107 § 3 kpa określającego wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Poczynione ustalenia powinny wynikać w sposób nie budzący wątpliwości ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, także w przypadku, kiedy wiążących w sprawie ustaleń organ dokonał we własnym zakresie. Przypomnienia także wymaga, że zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, zatem podstawą orzekania przy dokonywaniu kontroli, o której mowa w art. 3 p.p.s.a. jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne w toku postępowania, a co do kontrolowanych w niniejszej sprawie postępowań - z zastrzeżeniem modyfikacji dotyczących sposobu gromadzenia tego materiału. Podzielić należy wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 795/07, (LEX nr 483232) pogląd, zgodnie z którym: "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sprawie dotyczącej przyznania płatności JPO, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalił, że "pomiary powierzchni uprawnionych do płatności wykonane przez organ odwoławczy na zdjęciach uzyskanych z ortofotomap cyfrowych dały wyniki "bardzo zbliżone do ustaleń organu I instancji". W aktach administracyjnych znajduje się zdjęcie działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna C), z opisu którego nie wynika w jakiej dacie zostało wykonane. Nie poddaje się więc weryfikacji twierdzenie organu odwoławczego, iż pochodzi ono z dnia 14.07.2009 roku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pomiarów na zdjęciach dokonywał organ odwoławczy, zaś z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie wynika, na jakich dowodach – poza ogólnym wskazaniem kontroli administracyjnej w sprawie dotyczącej przyznania JPO - oparł się ten organ dokonując ustalenia wielkości powierzchni uprawnionej do płatności, oraz w efekcie ustalenia procentowej różnicy powierzchni, decydującej o odmowie przyznania płatności JPO. W żadnym wypadku nie wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, że organ ten dokonywał analizy ortofotomap cyfrowych. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wyniki analizy zdjęć są bardzo zbliżone do ustaleń organu I instancji oznacza, że w istocie nie wiadomo, jakie są wyniki pomiarów dokonanych przez ten organ, ponieważ określenie "bardzo zbliżone do ustaleń organu I instancji" nie oznacza konkretnej powierzchni. W konsekwencji oznacza to, że przyjęcie przez organ odwoławczy ustaleń dokonanych przez organ I instancji - jak wskazano wyżej w oparciu o nie wskazane bliżej podstawy - nastąpiło bez wykazania podstawy faktycznej. Taki sposób prowadzenia postępowania, oraz dokonywania wiążących dla zastosowania przepisów prawa materialnego ustaleń faktycznych narusza zasadę dwuinstancyjności, oraz obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czyli przepis art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach (...) Z uwagi na powyższe uchybienia zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za nie posiadające oparcia w materiale dowodowym i przedwczesne, ponieważ organ odwoławczy w istocie nie ustalił konkretnej powierzchni uprawnionej do płatności twierdząc jedynie, że jest ona bardzo zbliżona do wyników ustaleń pierwszoinstancyjnych. Wielkość obszaru uprawnionego do płatności a w konsekwencji wysokość procentowej różnicy między obszarem zgłoszonym do płatności, a obszarem uprawnionym do płatności musi wynikać ze stanowczych i jednoznacznych ustaleń, dokonanych w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, czyli dokonanych tak przez organ pierwszej instancji, jak i przez organ ponownie rozpatrujący i rozstrzygający wniosek o przyznanie płatności. Procentowa różnica stanowiąca wynik porównania powierzchni zadeklarowanej we wniosku z powierzchnią stwierdzoną jako uprawniona do płatności ma decydujące znaczenie w sytuacji, kiedy jej wysokość decyduje o obniżeniu płatności, bądź o odmowie jej przyznania. Oparcie ostatecznego rozstrzygnięcia na wynikach pomiarów "bardzo zbliżonych do ustaleń organu pierwszej instancji" jest również sprzeczne z zasadą praworządności, której przestrzeganie przez organy gwarantują przepisy art. 3 ust. 2 pkt. 1 ustawy o płatnościach (...).Utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, w której ustalenia dokonane przez organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy są tożsame z ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszej instancji. Identycznymi jak wyżej opisane uchybieniami dotknięta jest decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR nr [...], utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą skarżącej przyznania płatności ONW na rok 2009. Także w uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że pomiary powierzchni uprawnionych do płatności wykonane przez ten organ na zdjęciach uzyskanych z "w/w źródeł dały wyniki bardzo zbliżone do ustaleń organu pierwszej instancji". W materiale dowodowym sprawy mającej na celu rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie płatności ONW również znajduje się zdjęcie działki ewidencyjnej nr [...], z którego nie wynika, w jakiej dacie zostało sporządzone, co należy uznać za istotny brak postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ. Natomiast organ pierwszej instancji podał jedynie w uzasadnieniu swojej decyzji, że powierzchnia uprawniona do płatności została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej. Powoduje to, że aktualne są wyżej przytoczone twierdzenia sądu dotyczące wadliwości decyzji nr [...]. Dlatego należało uznać, że decyzja w przedmiocie płatności ONW zapadła z naruszeniem przepisu art. 21ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). Organy nie wskazały materiału dowodowego, z którego wynikałby stan działki nr [...] w 2009 roku. W aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dokumentów mogących świadczyć o prowadzeniu przez organy postępowania dowodowego. Twierdzenia organu odwoławczego o analizie zdjęć (w liczbie mnogiej) działek zgłoszonych przez skarżącą do płatności stoją w sprzeczności z treścią akt administracyjnych, które zawierają jedno zdjęcie spornej działki nie mogące stanowić pełnowartościowego dowodu z przyczyn wyżej wskazanych. Nadto, jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca otrzymała w 2009 r. od organu pierwszej instancji wniosek wypełniony danymi, wraz z dwoma załącznikami stanowiącymi mapy działek rolnych A, B/B1 i C, sporządzonymi w dniu 11 maja 2009r., na podstawie których to dokumentów decyzjami z 2009 roku przyznane zostały skarżącej sporne płatności. Jak twierdzi organ w obydwu sprawach, zdjęcia na podstawie których ustalono powierzchnię nie kwalifikującą się do przyznania płatności wykonane zostały także w 2009 roku. Szczegółowego wyjaśnienia wymagały więc przyczyny zaistnienia różnicy między powierzchnią zgłoszoną do płatności a powierzchnią uprawnioną, wynoszącej 0,23 ha, tym bardziej, że skarżąca w odwołaniach od decyzji pierwszoinstancyjnych wnosiła o przeprowadzenie kontroli na miejscu. Obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do tego żądania, oraz dokonanie oceny, czy taka kontrola pozwoli na ustalenie stanu działki w 2009r. pomimo upływu czasu. Nie można wykluczyć, aby kontrola taka nie mogła doprowadzić do ustalenia na spornej działce obszaru zadrzewień istniejących w 2009r., z uwagi na ten rodzaj roślinności. Postępowanie w sprawie przyznania skarżącej płatności na rok 2009 toczyło się w 2012 roku z przyczyn całkowicie niezależnych od skarżącej, która w związku z tym nie może być obarczana negatywnymi konsekwencjami nieprawidłowo prowadzonego przez organy postępowania dowodowego. Zdaniem sądu wyniki tego postępowania nie dały podstaw do uznania, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności a powierzchnią stwierdzoną- uprawniona do płatności jest wielkością prawidłową, a co za tym idzie, skutkującą odmową przyznania płatności z uwagi na przekroczenie wielkości 20%. Odnośnie natomiast do stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu decyzji wydanej w przedmiocie przyznania płatności JPO stwierdzić należy, co następuje: Art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach (...) stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania stanowił: "Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu : "Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw : 1) (uchylony), 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa". Przepis ten ustanawia w punktach 1, 2, 2a i 3, cztery przesłanki przyznania rolnikowi jednolitej płatności obszarowej. Jedną z tych koniecznych przesłanek, jest posiadanie przez rolnika działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona w opisanym tam załączniku, tj. nie mniejszej niż 1 ha. Pozostałe przesłanki konieczne do przyznania jednolitej płatności obszarowej przewidziane w tym przepisie (pkt. 2, 2a, 3) nie dotyczą kwestii obszarowych. Zgodnie zatem z art. 2 pkt. 1 ustawy – działkę rolną stanowi działka w rozumieniu art. 2 pkt. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 , o pow. nie mniejszej niż 0, 1 ha. Natomiast przepis art. 2 pkt. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 definiuje działkę rolną jako zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw, z zastrzeżeniami zawartymi w zd. 2 i 3. Przepis ten nie ustanawia więc dla uznania gruntu za działkę rolną żadnych innych warunków, oprócz tego, aby był to obszar gruntu zwarty i obejmował nie więcej niż jedną grupę upraw. W szczególności nie wymaga, aby rolnik ubiegający się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, deklarował na potrzeby uzyskania tej płatności pełne wykorzystanie działki rolnej. Interpretacja przepisu art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy musi odbywać się z uwzględnieniem zasady nadrzędności prawa wspólnotowego, tj. w tym przypadku przepisu art. 2 pkt. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Dlatego za błędne należy uznać stanowisko organu, według którego przepis art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy wymaga, aby minimalna łączna wielkość działki rolnej na potrzeby ubiegania się o płatności obszarowe wynosząca w polskich warunkach 1 ha, była w całości przeznaczona pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. W świetle obowiązujących przepisów ustawy, oraz rozporządzenia nr 1122/2009, niewykluczone jest istnienie działki rolnej, której powierzchnia bezpośrednio przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza, niż całkowita wielkość tej działki rolnej. Dotyczy to również działki rolnej (działek rolnych) w granicach minimalnej wielkości, dającej prawo do ubiegania się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. tj. 1 ha. Pogląd powyższy został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r. , II GSK 998/11, który stwierdził: "Przepisy art. 7 ust. 1 ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, regulujące kwestie przyznawania rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej, m. in. ze względu na fakt posiadania działki rolnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, nie wymagają, aby cała przestrzeń tego minimalnego obszaru działki była wyłącznie przeznaczona do rolniczego wykorzystania" (LEX nr 1219244). Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Stwierdzić należy dalej, że ani przepis art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy, ani dalsza treść art. 7 nie zawiera regulacji dotyczących zmniejszenia lub pozbawienia rolnika płatności obszarowej. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy, w decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec określa się zmniejszenia i wykluczenia z tych płatności, jeżeli te zmniejszenia i wykluczenia wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt. 1. Jako podstawę prawną odmowy przyznania skarżącej jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej wskazał organ nadto przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie JPO a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% powierzchni stwierdzonej, jednolita płatność obszarowa zostaje odmówiona. Przepis art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy, zgodnie z poglądem wyrażonym wyżej, podstawy takiej nie stanowi. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy należało więc uznać, że skarżąca dysponowała gruntami rolnymi o łącznej powierzchni 1 ha, co uprawniało ją do ubiegania się o jednolitą płatność obszarową. Natomiast ustalenie przez organ mniejszej powierzchni uprawnionej do płatności obligowało organ do zastosowania przepisu regulującego kwestię pomniejszenia płatności. Przepis ten mógł być zastosowany dopiero do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, co jak wskazano już wyżej w sprawie nie nastąpiło. Z tego względu należy uznać, że organ naruszył przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21. 04. 2004r. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponownie rozpoznając wnioski skarżącej o przyznanie płatności JPO i ONW organy winny dokonać ustaleń co do powierzchni działek objętych wnioskami, na podstawie nie budzącego wątpliwości i jednoznacznego materiału dowodowego, oraz przeprowadzić jego ocenę w sposób wynikający z treści art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich (....), oraz z art. 3 ust. 2 pkt. 2 ustawy o płatnościach(...), mając na uwadze obowiązek przestrzegania zasady praworządności wynikający z tych przepisów. Nadto dokonując oceny przesłanek przyznania JPO winny mieć na uwadze przedstawione wnioski wynikające z regulacji zawartej w art. 7 ustawy o płatnościach(...). Organy winny także rozważyć i ocenić zasadność i celowość przeprowadzenia wnioskowanej przez skarżącą kontroli na miejscu, z uwzględnieniem przyczyn wyłączenia powierzchni działki "C" (zadrzewienie i zakrzaczenie). Skoro zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit.c) ustawy p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.