VII SA/Wa 1215/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi P. B.B. B. P., B. P. Sp.j. w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 260) oraz art. 138 § 1 pkt 2 związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267), po rozpoznaniu wniosku z dnia 21 stycznia 2013r. B. P. ([...] Spółka Jawna, ul. [...], [...]) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. [...], gmina [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku (uzupełnionego pismami procesowymi) o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej m. [...], gmina [...], w związku z zamiarem podjęcia działalności gospodarczej na terenie tej nieruchomości i po przeprowadzeniu oględzin w terenie w dniach 22 listopada 2012r. i 3 stycznia 2013r. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], którą odmówił wydania zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu publicznego. Decyzję tę zaskarżył B. P., który w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożył wniosek z dnia 21 stycznia 2013r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpoznania tego wniosku zapadła zaskarżona decyzja. W jej uzasadnieniu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że zarządzeniem Nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późniejszymi zmianami) została ustalona klasa GP (droga główna ruchu przyspieszonego) rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr [...]. Zasady stosowania zjazdów na drodze klasy GP określa przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), który ma brzmienie: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Z kolei przepis § 77 tego rozporządzenia stanowi: "Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych". Zgodnie z przepisem § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia zjazd publiczny jest to zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza. Ponieważ na działce nr 188/5 strona zamierzała podjąć działalność w dziedzinie usług hotelarskich lub handlowych, nie ulega wątpliwości, że chodziło jej o uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. W myśl § 78 ust. 1 "Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7". Przepis ten zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Powyższy wykaz nie jest katalogiem zamkniętym (numerus clausus), lecz otwartym, co wynika z zastosowanego przez normodawcę zwrotu w szczególności. Oznacza to, że mogą być jeszcze inne, nie wymienione w tym katalogu, miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdzie usytuowanie zjazdów publicznych jest zabronione. Do ww. innych miejsc na pewno należy zaliczyć zatokę autobusową. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że mniej więcej połowa odcinka drogi krajowej nr [...] do którego przylega działka nr [...], położona jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania ww. drogi krajowej z ul. [...], m.in. bezpośrednio przed przejściem dla pieszych, przy drugiej połowie tego odcinka usytuowana jest zatoka autobusowa. W ocenie organu, w tej sytuacji, wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu zarówno w obrębie zatoki autobusowej, gdzie z powodu wjazdy autobusów na zatokę i wyjazdy autobusów z zatoki byłyby znacznie utrudnione, jak i poza nią, tzn. w obszarze oddziaływania skrzyżowania, gdzie - jak podano wyżej - usytuowanie zjazdów publicznych jest zabronione, oznaczałoby naruszenie przepisu § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu d rogowego, co należy uznać za niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych naczelną zasad jaką powinien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. W wyroku z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 132/99 (niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął: "wykonanie spornego zjazdu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżących". Ponadto organ zauważył, że dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi krajowej nr [...] w prawo na teren działki nr [...], w który przedmiotowy zjazd publiczny musiałby być wyposażony ze względu na przepis § 78 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia i bardzo duże miarodajne natężenie ruchu na ww. drodze (1270 P/h), ponad trzy razy większe niż graniczne miarodajne natężenie ruchu (400 P/h), którego przekroczenie wymaga wyposażenia zjazdu publicznego w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, zachodziłby całkowicie lub częściowo, w zależności od miejsca lokalizacji zjazdu, na omawianą zatokę autobusową, co jest nie do przyjęcia ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reasumując, organ stwierdził, że kierując się powyższymi ustaleniami i wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że: 1) średni dobowy ruch na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] jest bardzo duży (14944 poj./dobę — dane z "Generalnego pomiaru ruchu na drogach krajowych w 2010 roku"), a jest oczywiste i logiczne, że im większy ruch na drodze, tym ograniczenie jego płynności i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji przy skręcaniu pojazdów z drogi na zjazd i ze zjazdu na drogę, szczególnie w przypadku zjazdu publicznego, jest większe, 2) jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie: a) "podział działki (...)" do której był zapewniony dostęp do drogi krajowej, na nowowydzielone działki, bez rozwiązania problemu dojazdu do tej drogi, stwarza dla właścicieli działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego" oraz "budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnieobowiązującego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi" — wyrok z dnia 10 marca 2003r, sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.), b) "prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt [obecne art. 29 ust. 3 lub 4 — uwaga organu] ustawy o drogach publicznych" — wyrok z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3268/95 (niepubl), c) "decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 [obecnie art. 29 ust. 1 ust 3 lub 4 uwaga organu] ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd" — wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 (niepubl.). Odnosząc się do zarzutów i argumentów wysuniętych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił co, następuje: zarzut, że skoro decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], strona uzyskała zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] na czas określony, a "W okresie użytkowania zjazdu nie zgłaszano jakichkolwiek zagrożeń bezpieczeństwa ruchu, ani konieczności jakiejkolwiek przebudowy", to obecnie "Brak więc jakichkolwiek przesłanek do uznania, iż lokalizacja zjazdu wpływa na bezpieczeństwo przedmiotowej drogi" jest przewrotny, ponieważ oczywiste jest, że zjazd, którego nie ma, bo nie został wybudowany przez stronę, nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, o ile zarzut, że "sam fakt istnienia zapisu w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] wskazujący na obowiązek budowy przewidzianego układu dróg nie zmienia istniejącej sytuacji, w której brak jest układu dróg klasy L lub D umożliwiającego połączenie z DK-[...], jak również drogi takie nie są w budowie" jest trafny, dlatego też w uzasadnieniu niniejszej decyzji organ nie powoływał się na powyższy zapis ww. planu, o tyle zarzut, że organ próbuje przerzucić obowiązek budowy tych dróg na Gminę [...] należy uznać za chybiony, zgodnie bowiem [...] uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru całej gminy, wykonanie tej uchwały należy do Wójta Gminy [...], zarzut, że wykorzystanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki sąsiedniej nr [...] do obsługi przedmiotowej działki nie jest uzasadnione, a nawet nie jest wskazane ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego — jest trafny, dlatego też w uzasadnieniu niniejszej decyzji organ nie wskazywał na tę możliwość dojazdu do działki nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wniosła [...] sp. j. w [...], dochodząc uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucili decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie przepisu art. 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) w sytuacji, w której nieruchomość skarżącej nie ma zapewnionego dojazdu ani nie jest możliwe wykorzystanie dróg lokalnych czy dojazdowych, które obecnie nie istnieją, podczas, gdy powołany przepis dopuszcza stosowanie zjazdu na drodze klasy GP w takiej sytuacji, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy mianowicie art. 77 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie, że wybudowanie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości skarżącej naruszy zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas gdy jego lokalizacja nie stworzyłaby dodatkowego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia w jaki inny sposób skarżąca mogłaby zapewnić dojazd do swojej nieruchomości z drogi krajowej nr [...], czy skierowanie ruchu pojazdów osobowych w ilości ok. 100/dobę, dostawczych w ilości ok. 20/dobę i ciężkich w ilości ok. 5/dobę dojeżdżających do nieruchomości skarżącej drogami lokalnymi i dojazdowymi nie spowoduje większego zagrożenia w lokalnym ruchu drogowym, a także czy lokalne drogi, które de facto me istnieją dzisiaj ani nie są projektowane przez gminę [...], będą przystosowane do odbioru ruchu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 7,5 t dojeżdżających do nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się w trybie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Podkreślenia wymaga to, że decyzje wydawane na podstawie ww. przepisu są decyzjami uznaniowymi. Zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację zjazdu. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale także nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela wbrew obowiązującym przepisom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000r., sygn. akt I SA 945/00). Dalej wskazać należy na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 31 marca 2011r., sygn. akt I OSK 808/10, a który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Ponadto zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na lokalizację zjazdów z dróg publicznych. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1999r., sygn. akt II SA 188/99). Skoro wynik postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ww. ustawy zależy od uznania organu administracyjnego, to jego stanowisko musi zostać uzasadnione ze szczególną starannością. Wydając więc decyzję o odmowie wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji musi dokonać oceny, czy powstanie nowego zjazdu bądź zmiana jego charakteru będzie miało wpływ na pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto, czy zapewnione zostaną kryteria inne wyznaczone przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W ocenie Sądu zapadłe w niniejszym postępowaniu decyzje spełniają ten wymóg. Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odzwierciedla wnikliwe rozpoznanie wniosku w przedmiocie udzielenia zgody na lokalizacje zjazdu. Organ przedstawił tu wyczerpującą argumentację podjętego rozstrzygnięcia, rozważenia objęły analizę okoliczności sprawy przez pryzmat przepisów prawa i orzecznictwa jakie na ich tle zostało ukształtowane. W szczególności organ w sposób przekonywujący i wyczerpujący uzasadnił stanowisko, że w przypadku powstania zjazdu po myśli wniosku doszłoby do zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a w takich warunkach zachodzą podstawy do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II SA/Gl 316/08, publ. LexPolonica nr 1991043 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższej argumentacji, jako bezpodstawne Sąd ocenia zarzuty naruszenia art. 7, 77 k.p.a. oraz § 9 ww. rozporządzenia. Dodatkowo Sąd zauważa, że nie bez znaczenia dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest i to, że przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału działki pierwotnej na dwie odrębne jednostki geodezyjne, a wjazd, który obsługiwał działkę przed podziałem został na terenie tylko jednej z powstałych działek, przy czym dla drugiej na etapie podziału nie zagwarantowano w żadnej formie prawnorzeczowej dostępu do drogi publicznej. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).