II OSK 74/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 531/13 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 stycznia 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z naliczeniem opłaty oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 531/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi P. P., zw. dalej skarżącym, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 17 stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcia z naliczeniem opłaty drzew kolidujących z projektem budowy budynku handlowo-usługowego w części naliczającej opłatę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 2 lipca 2012 r. nr SKO ..., orzekając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W motywach wyroku sąd pierwszej instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Skarżący zaskarżył decyzję SKO z dnia 17 stycznia 2013 r., w której Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 2 lipca 2012 r. Decyzją z 2 lipca 2012 r. SKO, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. zezwalającej wnioskodawcy na usunięcie, z naliczeniem opłaty, drzew kolidujących z projektem budowy budynku handlowo-usługowego przy ul. H. .., w W., w części naliczającej opłatę za usunięcie tych drzew. Zdaniem sądu, mimo szerokiego uzasadnienia obu decyzji orzekający w sprawie organ nie odniósł się do najistotniejszej kwestii, tj. nie dokonał koniecznych w tej sprawie rozważań, czy dokonana przez organ pierwszoinstancyjny interpretacja art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), zw. dalej ustawą o ochronie przyrody nie jest sprzeczna z treścią art. 86 ust. 7 tejże ustawy. W ocenie sądu, jeśli organ dojdzie do przekonania, że do takiej niezgodności doszło winien wskazać, czy wystąpiła ona w takim zakresie, że jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, zaprezentowanego w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji, że nie można stwierdzić nieważności decyzji w części, czego domaga się skarżący, zgadzając się z poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 r., o sygn. akt III RN 3/02, w którym sąd ten wyraził pogląd, że "stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym". W konsekwencji, zdaniem Sądu, w toku ponownego postępowania rzeczą organu będzie rozważenie, czy istnieje procesowa możliwość orzeczenia nieważności wnioskowanej decyzji w części. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozbieżna interpretacja przepisu, stanowiącego podstawę prawną decyzji, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Jednakże, w ocenie sądu, rzeczą organu kontrolnego było dokonanie analizy motywów merytorycznego rozstrzygnięcia i wskazanie, o jaką odmienność interpretacji chodzi, a na koniec należyte umotywowanie tezy czy poprzez dokonaną przez organ pierwszej instancji interpretację doszło, czy też nie, do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, takiego wywodu w kontrolowanych orzeczeniach zabrakło, dlatego nie wypełniają one normy art. 107 k.p.a. Sąd podał, że organ pierwszej instancji omówił unormowania planów zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, uznał jednak, że żaden z planów nie eliminował istnienia nasadzeń na tym terenie, co doprowadziło do konkluzji, że za wycięcie drzew należy naliczyć opłatę. Zdaniem sądu, charakter takiej interpretacji przepisu prawa materialnego wymaga rozważenia. Odnosząc się do nowej okoliczności, podniesionej w odpowiedzi na skargę, że uprzedni plan przestał obowiązywać w 2003 r. sąd pierwszej instancji zauważył, że argumentacja ta jest spóźniona, bowiem nie jest ona częścią składową decyzji. Końcowo sąd podkreślił, że organ nadzorczy winien zmierzać do konkluzji, czy dokonana przez Prezydenta ocena stanu faktycznego sprawy, a następnie jego subsumcja, z punktu widzenia art. 86 ust 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody mieszczą się w zakresie różnic interpretacyjnych. Sąd podniósł, że stosownie do treści art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Zatem, w ocenie Sądu, rzeczą organów rozważających czy decyzja Prezydenta W. rażąco narusza prawo, było w pierwszym rzędzie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ ten wszechstronnie rozważał kwestię możliwości zastosowania wobec wnioskodawcy unormowania, zawartego w art. 86 ust. 1 pkt 7 przywołanej ustawy i czy odmowa zastosowania tego przepisu rażąco naruszała prawo. Nadto, Sąd Wojewódzki wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji wykona wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku, dokona szczegółowej analizy akt organu pierwszej instancji oraz samej treści kwestionowanej decyzji ostatecznej, a następnie oceni czy w sprawie doszło, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, jak i zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego – art. 156 in principio k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 3 oraz art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przez błędną jego wykładnię, w wyniku wadliwego przyjęcia, że można stwierdzić nieważność zezwolenia na usunięcie drzew w części naliczającej opłatę za ich wycięcie, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przez Sąd motywów takiej wykładni w odniesieniu do oznaczonych rodzajowo spraw ‒ zezwoleń na usunięcie drzewa, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nie przeprowadził, koniecznych czynności procesowych w zakresie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego, w konsekwencji nie wyczerpał wszystkich możliwości ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przez Sąd zarzutu, to jest wskazania in concreto, jakie okoliczności faktyczne nie zostały przez Kolegium wyjaśnione, albo też, jakie dowody nie zostały przeprowadzone lub zostały pominięte, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonych decyzji z tego powodu, że uzasadnienie decyzji zostało sporządzone w sposób nieprawidłowy, ponieważ: - organ nie zajął stanowiska wobec całej, treści decyzji, - organ nie uzasadnił jasno i należycie swojego zdania, w szczególności, na jakiej podstawie uznał w rozpoznawanej sprawie, że ponad wszelką wątpliwość kontrolowana decyzja nie narusza prawa, - organ nie dokonał koniecznych w tej sprawie rozważań, czy dokonana przez organ pierwszej instancji interpretacja, stanowiącego podstawę do naliczenia opłaty przepisu prawa materialnego powołanego w podstawie prawnej decyzji (art. 84 ustawy o ochronie przyrody), nie jest sprzeczna z treścią art. 86 ust, 7 tejże ustawy, - w uzasadnieniu decyzji nie zamieszczono, podniesionej dopiero w odpowiedzi na skargę, nowej okoliczności, że uprzedni plan miejscowy przestał obowiązywać w 2003 r., c) art. 134 p.p.s.a., w związku z art. 156 k.p.a., poprzez nie rozstrzygnięcie, czy dokonana przez Kolegium ocena materialnoprawna decyzji będącej przedmiotem sprawy, nadzorczej jest lub nie jest prawidłowa i w konsekwencji, czy kontrolowana decyzja jest lub nie jest nieważna (w całości lub w części), a zamiast tego wadliwe nakazanie organowi ponownej "oceny czy w sprawie doszło, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa" i udzielenie odpowiedzi na pytanie "czy odmowa zastosowania przepisu rażąco narusza prawo", d) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, w wyniku: - niewyjaśnienia motywów prawnych dopuszczalności stwierdzenia nieważności zezwolenia na wycięcie drzew w części ustalającej opłaty, - niewskazania konkretnie, jakie dowody i okoliczności faktyczne w sprawie zostały przez Kolegium pominięte, - formułowania wytycznych w sposób przeczący zasadzie związania organu oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej, odnoszącym się do naruszeń przepisów postępowania, jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2010 r., I FSK 911/09, baza internetowa http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pomimo pewnych mankamentów, w istocie spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania te są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania sądu pierwszej instancji. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Mimo więc, że przedmiotowe rozstrzygnięcie częściowo zawiera mankamenty wskazane przez SKO, to nie są one na tyle istotne by na ich podstawie możliwe było zdyskwalifikowanie pisemnych motywów rozstrzygnięcia i w konsekwencji doprowadzenie do uchylenia zaskarżonego wyroku. Nie można również uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi, co wynikać będzie z dalszej części uzasadnienia. W zakresie naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podniósł błędną wykładnię art. 156 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 3 oraz art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przez wadliwe przyjęcie, że można stwierdzić nieważność zezwolenia na usunięcie drzew w części naliczającej opłatę za ich wycięcie, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przez sąd motywów takiej wykładni w odniesieniu do oznaczonych rodzajowo spraw. Odnosząc się do ww. zarzutu należy wskazać, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie zgodnie dopuszcza się możliwość unieważnienia aktu administracyjnego w części, o ile pozostająca w obrocie prawnym część tego aktu może funkcjonować samodzielnie jako rozstrzygnięcie sprawy. Jednak unieważnienie decyzji w części w praktyce nie zawsze jest możliwe do zrealizowania. Zbadać więc należy, czy analizowana decyzja zezwalająca wnioskodawcy na usunięcie, z naliczeniem opłaty, drzew kolidujących z projektem budowy budynku handlowo-usługowego może funkcjonować jako samodzielny akt stanowiący jedynie o wycince drzew. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie na powyżej postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. W przypadku wyeliminowania z obrotu części decyzji dotyczącej nałożenia opłaty jej pozostała część może funkcjonować samodzielnie, jest bowiem możliwe wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę drzew bez pobierania opłat w przypadku określonym w art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że nie nalicza się opłat za usunięcie drzew, których obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm nie przekracza: 75 cm - w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, 50 cm – w przypadku pozostałych gatunków drzew w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego lub do innego użytkowania zgodnego z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawodawca sformułował przepis art. 86 ust 1 pkt 7 w sposób klarowny wykluczając pobieranie opłat za wycięcie drzew, które wyrosły po przeznaczeniu terenu na cele budowlane w planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek dodatkowych warunków (nie związanych z treścią planów kreujących nowe przeznaczenie terenu) w zakresie zwolnienia od opłat. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 1 grudnia 2012 r., o sygn. akt II OSK 1860/08, że fakt przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane oznacza, że drzewa, które wyrosły na tym terenie w okresie późniejszym mają charakter tymczasowy i niecelowa jest ich ochrona przez nakładanie opłat za ich usunięcie. W stosunku do takich drzew przestaje bowiem obowiązywać podstawowy cel ustawy o ochronie przyrody, to jest ochrona i racjonalne gospodarowanie jej zasobami (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2012 r., II OSK 1860/08). Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, wolny od wad fragment decyzji dotyczący wycinki drzew, może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dostrzeżone zaś przez sąd pierwszej instancji wady odnosiły się do takiego elementu rozstrzygnięcia sprawy, któremu można było przypisać cechę decyzji częściowej (naliczenie opłaty za wycięcie drzew) i w tym zakresie można było stwierdzić jej nieważność. Uwzględniając to co powiedziano wyżej, a także po części podzielając argumentację strony skarżącej kasacyjnie, iż sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął, czy dokonana przez Kolegium ocena materialnoprawna decyzji będącej przedmiotem sprawy nadzorczej jest lub nie jest prawidłowa wskazać należy, że dla oceny rażącego naruszenia art. art. 86 ust 1 pkt 7 nie mają znaczenia zapisy planów zagospodarowania postulujące urządzenie zieleni na terenach poddawanych zainwestowaniu. Takie zapisy prawa miejscowego będą kształtowały oczywiście wymagania stawiane projektom budowlanym, nie mogą jednak wpływać na ocenę w zakresie zwolnienia od opłat drzew poddawanych wycince. Jak już wcześniej powiedziano przepis ten został sformułowany w sposób jasny, nie budził też wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. To, że wątpliwości co do treści tego przepisu, na tle zapisów planu, pojawiły się w decyzji będącej przedmiotem ocen Kolegium, nie świadczy jeszcze o tym, że istnieją różnice interpretacyjne w rozumieniu tego przepisu i z tego powodu istnieje przeszkoda do stwierdzenia nieważności części decyzji odnoszącej się do naliczenia opłaty. Orzeczenie sąd pierwszej instancji odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Pamiętać przy tym należy, że jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną w trybie art. 184, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną i wskazówki niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, Nr 5, poz. 101, z aprobującą glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 2