I OSK 3/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 268/13 w sprawie ze skargi R. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2013 r., II SAB/Wa 268/13, po rozpoznaniu skargi R. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi i stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: R. L. wniósł w dniu 26 lipca 2012 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu zażalenie na postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wraz z zażaleniem złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia w trybie art. 156 k.p.a. Powyższe zażalenie wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostało przekazane do organu II instancji – Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. wezwał na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. R. L. do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia i trybu zaskarżenia pod rygorem pozostawienia ww. pism bez rozpoznania. Poinformował stronę, że nie jest w stanie jednoznacznie ustalić istoty żądania, ponieważ w piśmie zatytułowanym zażalenie strona wniosła jednocześnie o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia. Tymczasem organ nie jest władny do samodzielnego precyzowania żądania strony i jego kwalifikacji prawnej. W odpowiedzi na powyższe pismo R. L. w wystąpieniu z dnia 5 września 2012 r. nie wyjaśnił wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia i trybu zaskarżenia, dlatego też organ pismem z dnia 12 października 2012 r. ponownie wezwał stronę do sprecyzowania żądania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pism bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe, R. L. w piśmie z dnia 21 października 2012 r. ponownie nie wyjaśnił wątpliwości. Pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. R. L. wezwał Komendanta Głównego Policji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w zakresie m.in. wydania zaświadczenia, a następnie pismem z dnia 18 lutego 2013 r. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że dla prawidłowej oceny zachowania organu i jego pozostawania bądź też nie w bezczynności należało przeanalizować prawidłowość zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że podziela stanowisko NSA zawarte w uchwale z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, zgodnie z którym na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). W uchwale I OPS 2/13 NSA wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Czynność ta nie potwierdza ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. Dodatkowo w orzecznictwie podnosi się, że instytucja ta jest przewidziana dla konkretnych sytuacji procesowych, które określa art. 64 § 2 k.p.a.. Stwierdzenie przez organ, że pozostawia podanie bez rozpoznania, nastąpić może jedynie w przypadku nieusunięcia przez wnoszącego podanie jego braków w terminie siedmiu dni, po uprzednim wystosowaniu stosownego wezwania przez organ. Instytucji tej nie można przenosić do trwającego już postępowania administracyjnego, a tym bardziej postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym, nawet w jego wstępnej fazie. Sąd podkreślił, że skarżący wniósł równocześnie dwa konkurencyjne środki - zażalenie i wniosek o stwierdzenie nieważności w stosunku do tego samego postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Jednakże skarżący dokonał tych czynności w trakcie trwającego postępowania, w terminie otwartym do wniesienia środka odwoławczego od wydanego postanowienia. Zatem organ po bezskutecznym wezwaniu skarżącego winien zbadać dopuszczalność i rozpoznać zarówno wniesione zażalenie, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ miał bowiem pewność co do tego, że skarżący złożył dwa różne środki o określonym charakterze prawnym – zażalenie i wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia. Zarówno jedna, jak i druga instytucja są uregulowane przepisami prawa. Zdaniem Sądu organ niezasadnie pozostawił bez rozpoznania zażalenie na postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], a zatem pozostaje w bezczynności co do jego rozpoznania. Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Komendant Główny Policji w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania: – art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu zażalenia strony na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr 1580/12 albowiem organ nie mógł pozostawić pisma strony wezwanej w trybie art. 64 § 2 k.p.a do sprecyzowania żądania bez rozpoznania; – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niezbadanie czy zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi z powodu jej niedopuszczalności. Zdaniem Komendanta Sąd l Instancji doszedł do błędnego wniosku, że organ niezasadnie zastosował art. 64 § 2 K.p.a pozwalający na zmobilizowanie strony do sprecyzowania żądania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ nie będąc pewny czego domaga się skarżący nie mógł sam zadecydować, który środek zaskarżenia rozstrzygać jako pierwszy. Art. 64 § 2 k.p.a daje organowi możliwość ustalenia rzeczywistych żądań strony. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego skarżący został należycie pouczony o skutkach nie zastosowania się do treści wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Rygor ten został przezeń zlekceważony. Konkludując organ, który prawidłowo korzysta z instytucji procesowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego w tym przypadku z treści art. 64 § 2 k.p.a. nie może ponosić konsekwencji związanych z bezczynnością albowiem ona nie występuje. W chwili obecnej postępuje paraliż pracy wydziałów merytorycznych w Komendzie Głównej Policji i Komendzie Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu. Nie można więc dać zgody na twierdzenie Sądu I Instancji o nieskuteczności zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. jako środka wyłączającego pozostawanie w bezczynności. Sąd pominął Istotną okoliczność – znaną mu z urzędu, która zupełnie zmienia punkt widzenia na zasadność skargi. Otóż, żądanie podjęcia działania przez organ dotyczy sytuacji gdzie już wielokrotnie odmawiano ww. wydania rozstrzygnięcia. Skarżacy domaga się wydania zaświadczenia o wysokości uposażenia na datę po ustaniu stosunku służbowego. Każde kolejne żądanie wydania zaświadczenia określonej treści różni się jedynie dniem, na który organ ma ustalić składniki uposażenia zasadniczego policjanta. Identyczny schemat postępowania dotyczy skarg na bezczynność w przedmiocie niewydawania rozstrzygnięć odwoławczych od postanowień odmawiających wydania zaświadczenia o żądanej treści. Powyższe powoduje, że skarżący mając już prawomocne rozstrzygnięcie organu oraz Sądu w kwestii oczywistej bezzasadności podobnego żądania, wbrew treści ww. rozstrzygnięć ponawia żądanie, przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym. Rozstrzyganie więc w tej materii po raz kolejny może rodzić niebezpieczeństwo postawienia zarzutu "powagi rzeczy osądzonej". Ponadto, wielokrotne i nieustępliwe żądanie podjęcia przez organ czynności w sprawie, w której zostały już wyjaśnione wszelkie wątpliwości a na dodatek zostały "rozstrzygnięte" można zakwalifikować jako zdarzenie z art. 239 § 1 k.p.a. Sąd I Instancji nakazując organowi wydanie rozstrzygnięcia spowoduje, że organ będzie musiał w podobny sposób załatwić kolejne dziesiątki żądań strony. W ocenie Komendanta opisana powyżej sytuacja winna skutkować odrzuceniem skargi R. L. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zatem Sąd I Instancji wydał w sprawie wyrok, mimo iż istniały przesłanki do zakończenia sprawy w formie postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli działań organu i zasadnie stwierdził, że nierozpatrzenie zażalenia w konkretnej sprawie stanowiło bezczynność wymagającą zastosowania środka zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 64 § 2 k.p.a., trafnie przyjął, że organ bezpodstawnie pozostawił bez rozpoznania pismo nazwane zażaleniem, w którym strona jednocześnie zawarła wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Skoro strona, mimo wezwania, nie sprecyzowała żądań zawartych w piśmie, to rzeczą organu było prowadzenie dalszego postępowania w sposób odpowiadający charakterowi obu środków, tj. zażalenia oraz wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia. Słusznie zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że okolicznością istotną w sprawie było to, iż skarżący złożył zażalenie od postanowienia w terminie ustawowym. Nie mógł więc stanowić przeszkody do rozpoznania zażalenia fakt zawarcia w jego treści jednocześnie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Za dopuszczalne bowiem uznać należy złożenie przez stronę jednocześnie dwóch środków, mianowicie zażalenia i wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia. Natomiast obowiązkiem organu jest wybór właściwego sposobu procesowania, w tym określenia kolejności rozpoznania obu żądań. W sytuacji gdy w terminie otwartym do zaskarżenia orzeczenia zostało złożone zażalenie to niewątpliwie doszło do uruchomienia postępowania instancyjnego. Złożenie jednocześnie żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia nie mogło czynić bezskutecznym wniesionego zażalenia. Wprawdzie strona zawarła w zażaleniu stwierdzenie o "rezygnacji z trybu odwoławczego", to jednak w świetle całości twierdzeń zawartych w kolejnych pismach zachodziły wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony. Nie stanowiło to jednak przeszkody do podjęcia przez organ czynności właściwych dla postępowania zażaleniowego i ewentualnie nadzorczego, zwłaszcza że niewątpliwym zamiarem strony było wzruszenie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, z którym się nie zgadzał. Jako podstawę do wyeliminowania postanowienia skarżący wskazał na jego "nieważność", wymieniając jednocześnie wady tego postanowienia. W takim stanie sprawy wskazane było rozpoznanie przez organ drugiej instancji zażalenia w celu weryfikacji kwestionowanego postanowienia. Nie bez znaczenia w takich przypadkach jest to, że zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie, przy czym organ administracji powinien wybrać tryb postępowania, który daje większą ochronę stronie. Uznanie, że strona zrezygnowała z odwołania i dokonała wyboru trybu nadzwyczajnego byłoby możliwe tylko przy wyraźnie złożonym oświadczeniu wskazującym na taki zamiar strony. W przeciwnym razie, nierozpoznanie odwołania (zażalenia) skutkowałoby naruszeniem dwuinstancyjności postępowania. Trzeba mieć też na uwadze, że potraktowanie odwołania (zażalenia) jako wyłącznie żądania stwierdzenia nieważności zawęża pole kontroli zaskarżonego orzeczenia. Okoliczność, że strona w odwołaniu (zażaleniu) wnioskuje o zastosowanie sankcji nieważności, oznacza przede wszystkim, że strona domaga się wyeliminowania z obrotu zaskarżonego orzeczenia, jako wadliwego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym zasadniczym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, i tryb instancyjny ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w jakim dokonuje się stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 19 grudnia 2000 r., I SA 1851/00, 11 maja 1988 r., IV SA 1001/87, 14 lutego 2006 r., II GSK 290/06). Zaznaczyć trzeba, że wprawdzie organ rozpoznający odwołanie (zażalenie) nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia, to jednak nie oznacza, że nie dokonuje oceny kontrolowanego aktu w aspekcie kwalifikowanych wad powodujących jego nieważność. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja (postanowienie) zawiera wadę nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) organ ten – w zależności od rodzaju stwierdzanej wady – wydaje decyzję o uchyleniu decyzji (postanowienia) oraz umorzenia postępowania bądź podejmuje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 573, 650). Powyższe uwagi mają również zastosowanie do postępowania administracyjnego w sprawie wydawania zaświadczeń. Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Do postanowień wydanych na podstawie art. 219 k.p.a. stosuje się regulację przewidzianą w art. 126 k.p.a. Wobec braku odrębnych unormowań co do zażalenia i trybu postępowania zażaleniowego – zastosowanie znajdują reguły ukształtowane na potrzeby ogólnego postępowania administracyjnego. Organ wyższego stopnia po rozpatrzeniu zażalenia korzysta więc na mocy art. 144 k.p.a. z możliwości orzeczniczych wynikających z odpowiedniego zastosowania art. 138 k.p.a. (por. Komentarz k.p.a., op.cit., s. 726). Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodać należy, że kwestia wielokrotnego składania przez skarżącego wniosków o wydanie zaświadczeń nie ma związku z rozpoznawaną sprawą, bowiem w toku jej prowadzenia doszło do nierozpoznania zażalenia w okolicznościach wskazujących na bezczynność, wymagającą zastosowania środka przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a. Ponadto poruszona przez autora skargi kasacyjnej kwestia ponawiania żądań w sprawach ostatecznie rozstrzygniętych nie zwalnia organu od terminowego podejmowania czynności proceduralnych, ale może stanowić podstawę do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a. (odmowa wszczęcia postępowania). Za nietrafny należało też uznać wywód co do tego, że w sprawie nie miały zastosowania terminy przewidziane w k.p.a. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym wydano przecież postanowienie na podstawie art. 219 k.p.a., a przedmiotem sporu była bezczynność w rozpoznaniu zażalenia. To, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony nie oznacza, iż nie obowiązują w nim terminy określone na załatwienie sprawy. Do postępowania uproszczonego o wydanie zaświadczenia stosuje się zatem odpowiednio zasady postępowania administracyjnego i instytucje procesowe tego postępowania, które, uzupełniając przepisy art. 217-220 k.p.a., umożliwiają przeprowadzenie kolejnych stadiów postępowania uproszczonego: wszczęcia postępowania, postępowania wyjaśniającego i zakończenia postępowania (por. K. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001, s. 70-71; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010, pkt 2 i 3 do art. 217). To samo odnosi się do postępowania zażaleniowego, przewidzianego w art. 219 k.p.a. Najpierw zauważyć trzeba konieczność odpowiedniego zastosowania przepisów art. 124 i 125 k.p.a. dotyczących formy postanowienia, a następnie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego do postępowania zażaleniowego odnoszącego się do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 698). W konsekwencji, nie można bronić sugerowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezy, że nie biegły żadne terminy załatwienia sprawy. Organ rozpoznający zażalenie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma obowiązek rozpatrzenia zażalenia w terminie. Termin ten, jak wynika z odpowiedniego zastosowania art. 144 k.p.a. w związku z art. 35 § 4 k.p.a., wynosi jeden miesiąc od dnia otrzymania przez organ zażalenia. Całkowicie bezzasadny okazał się również zarzut co do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem w sprawie spełnione zostały formalne warunki dopuszczalności skargi. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.