II SAB/Wa 269/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Andrzej Góraj, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia od postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. 1) zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez R. L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. R. L. wniósł w dniu [...] lipca 2012 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. zażalenie na postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wraz z zażaleniem złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia w trybie art. 156 kpa. Powyższe zażalenie wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostało przekazane do organu II instancji – Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wezwał na podstawie art. 64 § 2 kpa R. L. do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia i trybu zaskarżenia pod rygorem pozostawienia ww. pism bez rozpoznania. Poinformował stronę, że nie jest w stanie jednoznacznie ustalić istoty żądania, ponieważ w piśmie zatytułowanym zażalenie strona wniosła jednocześnie o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia. Tymczasem organ nie jest władny do samodzielnego precyzowania żądania strony i jego kwalifikacji prawnej. W odpowiedzi na powyższe pismo R. L. w wystąpieniu z dnia [...] września 2012 r. nie wyjaśnił wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia i trybu zaskarżenia, dlatego też organ pismem z dnia [...] października 2012 r. ponownie wezwał stronę do sprecyzowania żądania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pism bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe, R. L. w piśmie z dnia [...] października 2012 r. ponownie nie wyjaśnił wątpliwości. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. R. L. wezwał Komendanta Głównego Policji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w zakresie m.in. wydania zaświadczenia, a następnie pismem z dnia 18 lutego 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarga jest niezasadna, ponieważ nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Skarga R. L. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Zgodnie więc z cytowanym art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, albo dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (tamże). W rozpoznawanej sprawie R. L. wniósł w dniu [...] lipca 2012 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. zażalenie na postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego postanowienia w trybie art. 156 kpa. Organ po bezskutecznych próbach sprecyzowania powyższego żądania skarżącego pozostawił zażalenie i wniosek na podstawie art. 64 § 2 kpa bez rozpoznania. Zatem dla prawidłowej oceny zachowania organu i jego pozostawania bądź też nie w bezczynności należy przeanalizować prawidłowość zastosowania art. 64 § 2 kpa. Sąd w pełni podziela bowiem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, zgodnie z którym na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 64 kpa, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). W przywołanej już uchwale I OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Czynność ta nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. Dodatkowo w orzecznictwie podnosi się, że instytucja ta jest przewidziana dla konkretnych sytuacji procesowych, które określa art. 64 § 2 kpa. Stwierdzenie przez organ, że pozostawia podanie bez rozpoznania, nastąpić może jedynie w przypadku nieusunięcia przez wnoszącego podanie jego braków w terminie siedmiu dni, po uprzednim wystosowaniu stosownego wezwania przez organ. Instytucji tej nie można przenosić do trwającego już postępowania administracyjnego, a tym bardziej postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym, nawet w jego wstępnej fazie (...) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 marca 2012 r. II SA/Sz 123/12, publ. LEX nr 1138814 i Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się z organem, że skarżący wniósł równocześnie dwa konkurencyjne środki – zażalenie i wniosek o stwierdzenie nieważności w stosunku do tego samego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jednakże należy zwrócić uwagę, że skarżący dokonał tych czynności w trakcie trwającego postępowania, w terminie otwartym do wniesienia środka odwoławczego od wydanego postanowienia. Zatem organ po bezskutecznym wezwaniu skarżącego winien zbadać dopuszczalność i rozpoznać zarówno wniesione zażalenie, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ miał bowiem pewność co do tego, że skarżący złożył dwa różne środki o określonym charakterze prawnym - zażalenie i wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia. Zarówno jedna, jak i druga instytucja są uregulowane przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że organ niezasadnie pozostawił bez rozpoznania zażalenie skarżącego na postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, a zatem pozostaje w bezczynności co do jego rozpoznania. Zgodnie bowiem z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w cytowanej uchwale organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 kpa), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Stwierdzona bezczynność, w ocenie Sądu, nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia zażalenia do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia zażalenia oraz datę wniesienia skargi na bezczynność organu, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.