I OSK 2/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 270/13 w sprawie ze skargi R.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia 12 czerwca 2012 r. nr [...] oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 270/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi R.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia od postanowienia nr [...], z dnia 12 czerwca 2012 r.: 1) zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez R.L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...], z dnia 12 czerwca 2012 r., w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. R.L. wniósł w dniu 26 lipca 2012 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zażalenie na postanowienie tego organu z dnia 12 czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wraz z zażaleniem złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia w trybie art. 156 K.p.a. Powyższe zażalenie wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostało przekazane do organu II instancji – Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji, pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał R.L. do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia i trybu zaskarżenia pod rygorem pozostawienia ww. pism bez rozpoznania. Poinformował stronę, że nie jest w stanie jednoznacznie ustalić istoty żądania, ponieważ w piśmie zatytułowanym zażalenie strona wniosła jednocześnie o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia. Tymczasem organ nie jest władny do samodzielnego precyzowania żądania strony i jego kwalifikacji prawnej. W odpowiedzi na powyższe pismo, R.L. złożył pismo z dnia 5 września 2012 r., ale nie wyjaśnił wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia i trybu zaskarżenia. Pismem z dnia 12 października 2012 r., organ ponownie wezwał stronę do sprecyzowania żądania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pism bez rozpoznania. W odpowiedzi, zawartej w piśmie z dnia 21 października 2012 r. R.L. ponownie nie wyjaśnił wątpliwości. Pismem z dnia 5 grudnia 2012 r., R.L. wezwał Komendanta Głównego Policji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w zakresie m.in. wydania zaświadczenia. W dniu 18 lutego 2013 r. R.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie tego organu z dnia 12 czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności. Stwierdził, że dokonał wszelkich przewidzianych prawem czynności zmierzających do rozpoznania zażalenia z dnia 24 lipca 2012 r. Skarżący, wobec swojego niezdecydowania o co tak naprawdę wnosi, uniemożliwił organowi wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na literaturę stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Sąd pierwszej instancji ustalił, że R.L. wniósł w dniu 26 lipca 2012 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zażalenie na postanowienie tego organu z dnia 12 czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego postanowienia w trybie art. 156 K.p.a. Organ po bezskutecznych próbach sprecyzowania powyższego żądania skarżącego pozostawił zażalenie i wniosek na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. bez rozpoznania. Analizując zajęte przez organ stanowisko, w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, zgodnie z którym, na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zgodnie z art. 64 K.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Przywołując uchwałę I OPS 2/13, Sąd pierwszej instancji wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Czynność ta nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. Zdaniem Sądu, instytucja ta jest przewidziana dla konkretnych sytuacji procesowych, które określa art. 64 § 2 K.p.a.. Stwierdzenie przez organ, że pozostawia podanie bez rozpoznania, nastąpić może jedynie w przypadku nieusunięcia przez wnoszącego podanie jego braków w terminie siedmiu dni, po uprzednim wystosowaniu stosownego wezwania przez organ. Instytucji tej nie można przenosić do trwającego już postępowania administracyjnego, a tym bardziej postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym, nawet w jego wstępnej fazie. Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy, Sąd odnotował, że skarżący wniósł równocześnie dwa konkurencyjne środki – zażalenie i wniosek o stwierdzenie nieważności w stosunku do tego samego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 12 czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Dokonał tych czynności w trakcie trwającego postępowania, w terminie otwartym do wniesienia środka odwoławczego od wydanego postanowienia. Zatem organ po bezskutecznym wezwaniu skarżącego winien zbadać dopuszczalność i rozpoznać zarówno wniesione zażalenie, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ miał bowiem pewność co do tego, że skarżący złożył dwa różne środki o określonym charakterze prawnym - zażalenie i wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia. Zarówno jedna, jak i druga instytucja są uregulowane przepisami prawa. W ocenie Sądu, organ niezasadnie pozostawił więc bez rozpoznania zażalenie skarżącego. Zatem pozostaje w bezczynności co do jego rozpoznania. Zgodnie bowiem z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w cytowanej uchwale, organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 K.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia zażalenia do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia zażalenia oraz datę wniesienia skargi na bezczynność organu, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie II Wydział z dnia 9 października 2013 r. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi z dnia 9 października 2013 r. zarzucił: - naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu zażalenia strony na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 12 czerwca 2012 r. nr [...] albowiem organ nie mógł pozostawić pisma strony wezwanej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do sprecyzowania żądania bez rozpoznania. - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niezbadanie czy zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi z powodu jej niedopuszczalności. Stwierdził, że wskazane powyżej uchybienie proceduralne miało bez wątpienia wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż w ocenie organu nie pozostawał on w bezczynności. Trwanie w bezczynności wyłączył art. 64 § 2 K.p.a. Niezbadanie z urzędu, czy skarga podlega rozpoznaniu stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania albowiem rozpoznanie skargi, która podlega odrzuceniu jest kwalifikowaną podstawą kasacyjną i ma niewątpliwy wpływ na treść wyroku, gdyż w przypadku uznania przez sąd, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 58 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie i nie orzeka merytorycznie. II. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest zarzut odnoszący się do wyroku, którym zobowiązano organ do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Zażalenie jest podaniem, co wynika wprost z art. 63 § 1 K.p.a. Również zatem do zażalenia ma zastosowanie przepis art. 64 § 2 K.p.a. Jeśli więc odwołanie lub zażalenie nie czyni zadość innym, niż adres wnoszącego, wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 496; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2013, pkt 1 do art. 128). O ile wezwanie do uzupełnienia braków jest bezpodstawne, strona może to zakwestionować w drodze skargi na bezczynność organu. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zasadność wezwania do uzupełnienia braków podania zależy od tego, czy podanie to rzeczywiście obarczone jest brakami formalnymi. Z mocy odesłania zawartego w art. 144 K.p.a., do zażaleń wprost maja zastosowanie przepisy art. 128 i art. 129 § 1 dotyczące wymogów formalnych odwołania (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 535). Odwołanie zaś, poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji, powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom. Zarówno zatem z art. 144 K.p.a. w związku z art. 128 K.p.a. oraz z art. 63 § 1 K.p.a., wynika, że zażalenie, niezależnie od wyrażenia niezadowolenia z postanowienia, powinno odpowiadać wymogom, o których mowa w art. 63 § 1-3a K.p.a. Zażalenie sporządzone w dniu 24 lipca 2012 r., wniesione do organu w dniu 26 lipca 2012 r., odpowiadało wymogom formalnym. Żalący się domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Tak sformułowane żądanie odpowiada trybowi stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Tryb zażaleniowy, jak wynika z art. 144 w związku z art. 138 § 1 i 2 K.p.a., nie przewiduje natomiast rozstrzygnięcia polegającego na stwierdzeniu nieważności postanowienia. Nie oznacza to jednak, że analizowane podanie nie zawierało żądania, w rozumieniu art. 63 § 2 K.p.a. Było zatytułowane "Zażalenie", wskazywało zaskarżone postanowienie i zostało skierowane do organu wyższego stopnia w terminie do wniesienia zażalenia. W takiej sytuacji to, że strona żąda w zażaleniu stwierdzenia nieważności postanowienia, oznacza tylko tyle, że żąda pozytywnego rozpoznania jej sprawy przez wyeliminowanie negatywnego dla niej postanowienia z obrotu prawnego, a nie uruchomienia innego trybu postępowania (patrz: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 290/06, ONSA i wsa 2008/1/13; glosa do tego wyroku: Barbara Adamiak, OSP 2008/2/21). Tryb instancyjny zapewnia stronie pełną ochronę. W jego ramach rozpoznawane są także wady określone w art. 156 § 1 K.p.a. Tryb nadzwyczajny nie zapewnia natomiast stronie zakresu ochrony przewidzianej w reformatoryjnym trybie instancyjnym, a więc polegającym na ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skoro nie było podstaw do pozostawienia zażalenia bez rozpoznania, to skarga na bezczynność w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia była zasadna. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje rozpoznanie wniosku z dnia 24 lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 12 czerwca 2012 r., nr [...]. Przedmiotem postępowania sądowego w sprawie ze skargi na bezczynność nie było także rozstrzygnięcie kolejności rozpoznawania zażalenia i wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 12 czerwca 2012 r., nr [...]. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Po pierwsze, zarzut powagi rzeczy osądzonej, który skarżący postawił, może być oparty na podstawie przewidzianej w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Po drugie, nie został wydany prawomocny wyrok sądu administracyjnego rozstrzygający skargę R.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 12 czerwca 2012 r., nr [...]. Tylko taki zaś wyrok wyczerpywałby przesłankę z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w niniejszej sprawie. Po trzecie, powoływany w uzasadnieniu omawianego zarzutu przepis art. 239 § 1 K.p.a. nie dotyczy postępowania przed sądami administracyjnymi. Odnosi się do skarg, ale nie składanych na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz skarg w rozumieniu Działu VIII K.p.a. Dodać jeszcze można, że nie jest to także przepis regulujący tryb wydawania zaświadczeń. Po czwarte, argumentowanie, poprzez cytowanie fragmentu uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SAB 7/85, że nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego i nie biegną terminy do załatwienia sprawy, jest bezzasadne. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym wydano przecież postanowienie kończące postępowanie pierwszej instancji w sprawie wydania zaświadczenia, a przedmiotem sporu jest bezczynność w rozpoznaniu, przewidzianego przepisem art. 219 K.p.a., zażalenia przez organ zażaleniowy. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, a nie postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Nie można jednak z tego wyciągać wniosku, że w postępowaniu tym nie dochodzi do wszczęcia postępowania oraz nie obowiązują terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 217 § 3 K.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie siedmiu dni. Datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania wydania zaświadczenia właściwemu organowi. Od tego momentu zaczyna biec termin załatwienia sprawy (por. Lidia Klat-Wertelecka "Zaświadczenie w prawie administracyjnym", Warszawa 2001. s. 72). Określenie w art. 217 § 3 K.p.a. terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie mogą być stosowane, nawet odpowiednio, terminy załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji wskazane w art. 35 § 3 K.p.a. Podkreślić przy tym warto, że termin wydania zaświadczenia, określony w art. 217 § 3 K.p.a., jest terminem znacznie krótszym, niż terminy, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a. Jest niewątpliwe, że do postępowania uproszczonego o wydanie zaświadczenia stosuje się odpowiednio zasady postępowania administracyjnego i instytucje procesowe tego postępowania, które, uzupełniając przepisy art. 217-220 K.p.a., umożliwiają przeprowadzenie kolejnych stadiów postępowania uproszczonego: wszczęcia postępowania, postępowania wyjaśniającego i zakończenia postępowania (por. L. Klat-Wertelecka, op. cit., s. 70-71, Andrzej Matan [w;] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2010, pkt 2 i 3 do art. 217). To samo odnosi się do postępowania zażaleniowego, przewidzianego w art. 219 K.p.a. Najpierw zauważyć trzeba konieczność odpowiedniego zastosowania przepisów art. 124 i 125 K.p.a. dotyczących formy postanowienia, a następnie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego do postępowania zażaleniowego odnoszącego się do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (por. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. S. 698; Katarzyna Celińska-Grzegorczyk [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod. Red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego C.H. Beck 2014, s. 726). W konsekwencji, nie można bronić sugerowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezy, że nie biegły żadne terminy załatwienia sprawy. Organ rozpoznający zażalenie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma obowiązek rozpatrzenia zażalenia w terminie. Termin ten, jak wynika z odpowiedniego zastosowania art. 144 K.p.a. w związku z art. 35 § 4 K.p.a., wynosi jeden miesiąc od dnia otrzymania przez organ zażalenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 1