VII SA/Wa 1303/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozszerzenie działalności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz W. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej K., wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 162, poz.1568, z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] w całości oraz uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na rozszerzenie działalności "[...]" w k. (nr rejestru zabytków [...]) o cukiernię, ograniczoną produkcję napojów spirytusowych (nalewek) oraz palarnię kawy. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., działając na wniosek W. N., pozwolił na rozszerzenie działalności "[...]" w k. o cukiernię, ograniczoną produkcję napojów spirytusowych (nalewek) oraz palarnię kawy. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wznowił postępowanie na skutek wniosku Zarządu Budynków Komunalnych w K., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] odmówił uchylenia pozwolenia nr [...][...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rozszerzenie działalności "[...]", z uwagi na brak podstaw do jego uchylenia. W uzasadnieniu wskazał, że pozwolenie wydane zostało na wniosek W. N. po okazaniu zaświadczenia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2010 r. w którym stwierdzono, że obiekt spełnia wymagania przepisów przeciwpożarowych i może być użytkowany do produkcji i rozlewu napojów spirytusowych, zaświadczenia Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2010 r. zatwierdzające zakład jako spełniający odpowiednie wymagania do celów działalności w zakresie sporządzania, przechowywania, rozlewu napojów spirytusowych oraz zaświadczenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r. potwierdzającego, że pomieszczenia spełniają przepisy wymogów środowiska. Organ wydający pozwolenie zapoznał się także z opinią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń ppoż. z dnia 25 września 2010 r. potwierdzającą okoliczność braku występowania czynników mogących powodować zagrożenie wybuchowe oraz spełnienia wymogów obowiązujących przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Na podstawie ww. dokumentacji organ wydający zezwolenie stwierdził, że proponowane rozszerzenie profilu kawiarni w niczym nie zagraża zabytkowi. Organ pierwszej instancji zaznaczył również, że przeprowadzona w wyniku wznowionego postępowania kontrola w dniu 28 października 2011 r. nie stwierdziła odstępstw od warunków wydanego pozwolenia oraz potwierdziła brak stanu zagrożenia zabytku, w związku z tym odmówił uchylenia pozwolenia nr [...] we wznowionym postępowaniu. Przedmiotowa decyzja doręczona została W. N. oraz Zarządowi Budynków Komunalnych w K.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Budynków Komunalnych w K. wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu wskazał, że w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy strona w przepisanym terminie wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania, organ rozpoznający sprawę zmuszony jest do uchylenia decyzji dotychczasowej. Podniesiono ponadto, że dokumentacja, w oparciu o którą stwierdzono, iż rozszerzenie działalności w lokalu użytkowym, którego najemcą jest W. N. nie zagrozi substancji i formie zabytku nie dotyczy W.N., a innego podmiotu gospodarczego – W.N., działającej pod firmą "[...]" - nie posiadającej żadnych praw do korzystania z ww. lokalu. W ocenie odwołującego w decyzji organu pierwszej instancji pominięto postanowienia uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", które nie dopuszczają prowadzenia w budynku S. w K. działalności polegającej na produkcji napojów spirytusowych (nalewek) ani lokalizowania palarni kawy. Podano również, że obiekt S. jest cennym zabytkiem, będącym siedzibą dla dwóch oddziałów muzeów: Muzeum Narodowego i Muzeum Historycznego Miasta K., w związku z tym w ocenie odwołującego nie licuje z rangą budynku umożliwienie prowadzenia w nim produkcji i rozlewu napojów spirytusowych. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na rozszerzenie działalności "[...]". W uzasadnieniu wskazał, że Gmina Miasto K., jako właściciel lokalu, w którym prowadzona jest przez W. N. działalność gospodarcza jest stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego, a stanowisko właściciela, ma decydujące znaczenie dla oceny legitymacji procesowej najemcy lokalu do złożenia wniosku o wydanie ww. pozwolenia. Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Wskazał nadto, że umowa najmu przedmiotowego lokalu, stanowi tytuł prawny uprawniający najemcę do występowania z inicjatywą procesową w sprawach pozwoleń wydawanych przez organ ochrony zabytków, jednakże prerogatywa ta jest ściśle związana z zakresem tejże umowy. W ocenie organu odwoławczego określona we wniosku W. N. zmiana sposobu korzystania z omawianego lokalu, nie pokrywa się z umową najmu. Nadto wynajmujący nie wyraził zgody na tę zmianę. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że wnioskodawca nie posiadał legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na rozszerzenie działalności "[...]". Skargę na powyższą decyzję złożył W. N. wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia prawa, w szczególności art. 28 k.p.a., bowiem występując z wnioskiem o wydanie stosownego pozwolenia konserwatorskiego skarżący posiadał wszelką legitymację procesową wynikającą z umowy najmu lokalu w S., wyraźnego żądania Gminy Miejskiej K. do przedstawienia opinii oraz pozwolenia konserwatora wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i równocześnie uchylił pozwolenie konserwatorskie do czego nie był uprawniony, bowiem nie było to przedmiotem zaskarżenia. Skarżący wyjaśnił, że w czasie negocjacji nowej stawki czynszu za najem lokalu, zespół powołany do prowadzenia negocjacji przez Prezydenta Miasta zezwolił na zmianę przeznaczenia lokalu na cukiernię, oraz stwierdził, że nie widzi możliwości produkcji napojów spirytusowych w budynku S.. Po dostarczeniu stosownych zezwoleń i udowodnieniu możliwości wykonywanej działalności skarżący otrzymał polecenie dostarczenia opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że działalność taka jest w tym miejscu możliwa i bezpieczna. Kiedy skarżący dostarczył opinię, Zarząd Budynków Komunalnych stwierdził, że do podjęcia decyzji konieczne jest dostarczenie pozwolenia konserwatorskiego. W ocenie skarżącego w takim stanie rzeczy twierdzenie, że nie posiadał legitymacji do wystąpienia do organu konserwatorskiego w K. z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego jest nieprawidłowe, a twierdzenie, że Gmina Miasta K. nie wyraża zgody na poszerzenie działalności w Sukiennicach nie ma uzasadnienia w licznej korespondencji. Skarżący podał, że Gmina doskonale wiedziała jaką działalność prowadzi w S. od wielu lat, nigdy nie robiła z tego tytułu żadnych problemów, pomimo licznych kontroli zgodności prowadzenia działalności z zapisami umowy najmu, zgadza się na taką działalność warunkując tylko zmianę w umowie najmu uzyskaniem pozwolenia konserwatorskiego. Zdaniem skarżącego utrzymanie w mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego spowoduje paraliż decyzyjny. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu skargi skarżący zarzucił fakt zatajenia dokumentów przez Dyrekcję Zarządu Budynków Komunalnych, co musiało w ocenie skarżacego mieć wpływ na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Pismem z dnia 11 września 2013 r. Gmina Miejska K. – Zarząd Budynków Komunlanych wniosła o odrzucenie skargi wskazując, że W. N. nie legitymuje się interesem prawnym we wniesieniu skargi, lecz co najwyżej interesem faktycznym. Wskazała ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącego obowiązująca umowa najmu lokalu użytkowego nie legitymuje najemcy do prowadzenia w lokalu działalności innej, niż kawiarnia. W ocenie uczestnika postępowania istotne znaczenie w sprawie ma również okoliczność, że wniosek skarżącego o wyrażenie zgody na poszerzenie działalności o produkcję nalewek połączony był z wnioskiem o wyrażenie zgody na podnajęcie części lokalu celem prowadzenia tej właśnie działalności przez osobę inną, niż najemca lokalu, tj. przez panią W. N.. Wskazano ponadto, że wykonywanie przez Gminę Miejską K. uprawnień wynikających wprost z posiadanego prawa własności lokalu, przejawiające się brakiem zgody na rozszerzenie działalności prowadzonej w lokalu wyprzedza uprawnienia skarżącego jako najemcy, mających swoje źródło w stosunku prawnym o charakterze obligacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawca jako najemca nieruchomości, która wpisana jest do rejestru zabytków, ma interes prawny, aby wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na zmianę sposobu korzystania z części zabytku. Dokonując oceny tego zagadnienia należy zacząć od tego, że przepis art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. nr 162, poz.1568 ze zm.) – zwanej dalej "uoz" wskazuje, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: 1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; 2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; 5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. W ramach nałożonych przez przepis art. 5 uoz uprawnień właściciel lub posiadacz może korzystać z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. W sprawach w których chodzi o udzielenie pozwolenia na zmianę przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku (art. 36 ust. 9 uoz) pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Uznać zatem należy, że W. N. będąc posiadaczem zależnym części nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, miał prawo wystąpienia do organu konserwatorskiego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu korzystania z części zabytku. Wskazać ponadto należy, że przepis art. 1 u.o.z. określa zakres przedmiotowy tej ustawy. Oznacza to, że również postępowanie prowadzone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w trybie art. 36 ust. 9 u.o.z. może toczyć się wyłącznie w zakresie, jaki wyznacza ustawa. Postępowanie dotyczące pozwolenia na zmianę sposobu korzystania z części zabytku wpisanego do rejestru, prowadzone jest więc wyłącznie w celu ochrony zabytków i opieki na nimi. Zakres ochrony zabytków wyznacza art. 4 u.o.z. Odrębnie toczy się natomiast postępowanie w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zmiana sposobu korzystania z części zabytku wpisanego do rejestru zabytków wymaga, przed zgłoszeniem do organu architektoniczno-budowlanego, uzyskania pozwolenia na taką zmianę, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Mamy więc do czynienia z dwoma, autonomicznymi postępowaniami, których kolejne zakończenie jest warunkiem legalnej zmiany sposobu użytkowania części budynku będącego zabytkiem wpisanym do rejestru. Pozwolenie organu konserwatorskiego jest jedynie jednym z elementów wymaganych przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania budynku i nie oznacza, że wnioskodawca może po uzyskaniu takiego pozwolenia przystąpić do zmiany sposobu użytkowania budynku wpisanego do rejestru zabytków. Reasumując Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył przepis art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do nieuprawnionego uchylenia decyzji organu I instancji, uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] oraz umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozszerzenie działalności "[...]" w k.. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 ww. ustawy.