II OSK 1080/12

Dnia 9 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1267/11 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1267/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2011 roku w przedmiocie uprawnienia do świadczenia pieniężnego, uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.) odmówił S.K. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ wskazał, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie jest wystarczający do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających rodzaj i okres represji. S.K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniając, że ze względu na utworzony poligon wojskowy została wraz z rodziną przesiedlona z miejscowości B. do miejscowości K. i deportowana do pracy przymusowej w gospodarstwie należącym do osoby narodowości niemieckiej, oddalonym o 100 km od rodzinnego domu, gdzie przebywała od 27 października 1941 r. do 2 marca 1945 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] września 2011r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2011r. Organ wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, wezwano wnioskodawczynię do przedłożenia dowodów potwierdzających okoliczność deportacji do pracy przymusowej, zwrócono się także o dodatkowe dowody do Archiwum Państwowego w Łodzi Oddziału w [...], a następnie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2011r. dopuszczono dowód z przesłuchania strony. Zdaniem organu, wnioskodawczyni wraz z rodzicami i pozostałymi mieszkańcami miejscowości B., została przesiedlona na skutek włączenia terenów tej wsi pod budowę niemieckiego poligonu wojskowego. Okoliczność ta została potwierdzona w zaświadczeniach Archiwum Państwowego w Łodzi Oddziału w [...], które w piśmie z dnia 16 czerwca 2011r. poinformowało, że w posiadanych zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentów, na podstawie których można byłoby potwierdzić deportację do pracy przymusowej rodziny J. i A.K. Nadto z ankiety dowodowej kierowanej zaraz po wojnie do Biura Dowodów Osobistych, w celu uzyskania pierwszego polskiego dokumentu tożsamości wynika, że strona podczas okupacji niemieckiej mieszkała w miejscowości K. Dalej organ wyjaśnił, że skarżąca w piśmie z dnia 20 czerwca 2011r. wskazała, iż nie posiada żadnych dowodów potwierdzających okoliczność deportacji do pracy przymusowej, zaś podczas przesłuchania przeprowadzonego w dniu 12 lipca 2011r. w Urzędzie Miasta [...], ustalono, że strona wraz z rodzicami podczas okupacji niemieckiej przebywała w K. na skutek przesiedlenia związanego z włączeniem pod poligon terenów miejscowości B., w gminie Z. Skarżąca wskazała, że podczas selekcji przeprowadzonej przez okupanta, część osób trafiła do Niemiec, a część była przesiedlona w Polsce. W K. przebywało również kilka innych rodzin przesiedlonych z B. Rodzice wnioskodawczyni pracowali u gospodarza niemieckiego – S., reszta wioski była polska. Skarżąca chodziła do pracy z rodzicami, jednak na okoliczność świadczenia pracy u gospodarza niemieckiego nie ma żadnych dowodów. Wobec powyższego organ, nie kwestionując okoliczności zmiany miejsca zamieszkania rodziny strony podczas okupacji niemieckiej, wskazał, że przesiedlenie mieszkańców B., nie miało związku z deportacją w celu wykonywania pracy przymusowej, zaś w niniejszej sprawie oprócz twierdzeń strony, brak jakichkolwiek dowodów świadczących o deportacji do pracy przymusowej. Zdaniem organu rodzina strony niewątpliwie doznała represji, jednakże nie mieszczą się one w kategorii przewidzianej dyspozycją art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...). S.K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą przyznania wnioskowanego świadczenia są przepisy ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 87, poz. 395 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W myśl art. 2 pkt 2 lit. a tejże ustawy – w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z dnia 20 kwietnia 2011r. – represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium: III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, a także Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji lektura dokumentów zgromadzonych dla potrzeb niniejszej sprawy uzasadnia stwierdzenie, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2011r. Kierownik ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że złożona dokumentacja jest niewystarczająca, a skarżąca nie przedstawiła dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jednakże organ z urzędu nie podjął żadnej czynności, która prowadziłaby do zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, nie jest bowiem taką czynnością wezwanie strony do wskazania świadków mogących potwierdzić fakt deportacji. Takie dodatkowe postępowanie dowodowe przeprowadził Kierownik Urzędu dopiero po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże po przesłuchaniu strony organ nie dał wiary oświadczeniom skarżącej, gdyż w jego ocenie nie wykazała, że jej rodzina została skierowana do pracy przymusowej. Pamiętać jednak należy, że dowód z przesłuchania strony jest jednym ze środków dowodowych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym, a jego moc mogą podważyć wyłącznie inne dowody. Skoro organ zdecydował się na przesłuchanie strony oraz załączenie do akt protokołu przesłuchania brata skarżącej W.K., to nie może odmówić tym oświadczeniom mocy dowodowej tylko dlatego, że nie pokrywają się one z dotychczasowymi oświadczeniami skarżącej tym bardziej, że zgromadzone w sprawie dokumenty urzędowe z całą pewnością nie podważają jej oświadczeń. W większości postępowań prowadzonych w tożsamych rodzajowo sprawach materiał dowodowy jest ubogi, wiek samych wnioskodawców, ale i potencjalnych świadków również wpływa na możliwości uzyskania wyczerpujących wyjaśnień. Okoliczności te co prawda nie powinny mieć wpływu na ocenę materiału sprawy, ale z całą pewnością powinny determinować organ od podejmowania z urzędu czynności dowodowych w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Sąd podkreślił, że organ nie wykorzystał należycie możliwości, jakie stwarza przesłuchanie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Protokół jest bardzo lakoniczny, w zasadzie nie zawiera żadnych informacji ponad te, które skarżąca wskazywała w swoich pismach. Nadto organ prowadzący postępowanie miał wiedzę, że skarżąca została przymusowo wysiedlona z rodzinnej miejscowości nie tylko z rodzicami, ale i z rodzeństwem. Potwierdza to załączona do akt administracyjnych kserokopia protokołu przesłuchania brata skarżącej W. K. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala zatem ustalić, na jakiej podstawie organ odmówił wiarygodności przesłuchaniu strony oraz jej brata. Do wskazania owej przyczyny odmowy wiarygodności organ był obowiązany, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W miejsce tych rozważań organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeciwstawił pojęciu "wysiedlenie ze względu na utworzenie poligonu" pojęcie "wysiedlenie do pracy przymusowej" wskazując, iż celem wysiedlenia rodziny skarżącej było utworzenie poligonu, a tym samym celem tym nie było skierowanie do pracy przymusowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka konkluzja organu nie jest wystarczająca do tego aby uznać, że skarżąca nie podlegała represji, o jakiej mówi ustawa. Na gruncie przepisu art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy (w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z dnia 20 kwietnia 2011r.) każda deportacja (wywiezienie) z miejsca dotychczasowego zamieszkania, jeśli tylko połączona była z obowiązkiem wykonywania pracy przymusowej – przy zastrzeżeniu określonego terytorium i czasu jej wykonywania – wyczerpuje pojęcie represji uzasadniające przyznanie świadczenia pieniężnego. Tym samym niekwestionowany fakt, że skarżąca została deportowana (wywieziona) z rodzinnej miejscowości ze względu na utworzenie na tym terytorium poligonu wojskowego, nie przekreśla w ocenie Sądu tego, iż skutkiem tej deportacji było skierowanie do pracy przymusowej. Konieczne jest zatem niebudzące wątpliwości ustalenie, czy w miejscu, do którego została skarżąca deportowana z rodzinnej miejscowości, zmuszona była ona i jej rodzina do wykonywania pracy przymusowej na rzecz niemieckiego okupanta. Jedynymi dowodami, które świadczą o powyższej okoliczności jest dowód z przesłuchania skarżącej oraz jej brata W.K. Jednakże na tych dowodach organ nie oparł swego rozstrzygnięcia, a zatem jak się wydaje, dowodom tym odmówił wiarygodności. Przy czym – jak już wcześniej wskazano – o przyczynach owej odmowy wiarygodności organ nie wypowiedział się. Następstwem tak poprowadzonego postępowania musi być konstatacja, że organ administracji w zasadzie nie rozstrzygnął najistotniejszej kwestii w niniejszym postępowaniu, czy w sprawie niniejszej miała miejsce represja, o jakiej mowa w przepisie art. 2 pkt 2 lit. a) cytowanej ustawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie badając wniosek skarżącej i dokonując wykładni pojęcia "deportacja" organ winien mieć na względzie, iż deportacja musiała się łączyć z przymusowym wywiezieniem i skierowaniem do pracy przymusowej. Organ powinien również uwzględnić, że miejscowość, w której zamieszkiwała rodzina strony została przeznaczona pod poligon. Co oznacza, iż w czasie okupacji nie było możliwe odwiedzenie rodzinnego domu, a po wojnie w przeważającej ilości przypadków osoby takie nie miały do czego wracać, zniszczone były całe gospodarstwa, a osoby te nieodwracalnie traciły dorobek życia. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien zatem uwzględnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności ustalając, czy spełniona została przesłanka deportacji do pracy przymusowej przy zastosowaniu powyższych wskazówek i przedstawionej oceny prawnej oraz w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe. Sąd zwrócił też uwagę, że wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1052/11 uwzględnił skargę brata skarżącej W.K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego - art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę postępowania stanowią represję w myśl wskazanego przepisu, podczas, gdy strona doznała innego rodzaju represji niż określonych przez ustawodawcę w tej ustawie ; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawego w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolę zaskarżonego wyroku przeprowadzono w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak zauważono w uzasadnieniu wyroku organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w ograniczonym zakresie i bez poszanowania zasad wynikających z w/w przepisów. Protokół z przesłuchania strony jest bardzo lakoniczny, w zasadzie nie zawiera żadnych informacji ponad te, które skarżąca wskazywała w swoich pismach. Co więcej, wbrew dyspozycji art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego organ nie wskazał na jakiej podstawie odmówił wiarygodności przesłuchaniu strony oraz jej brata W.K. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że represje doznane przez stronę postępowania stanowią represje w myśl przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Podnieść należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji kwestii tej nie przesądził. Uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych Sąd wskazał błędy w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organy oraz konieczne do przeprowadzenia czynności w celu ustalenia stanu faktycznego. W uzasadnieniu wyroku wskazano jednocześnie na brzmienie przepisu art. 2 pkt 2 cytowanej ustawy, podkreślając, że aktualna treść tegoż przepisu przewiduje, iż każda deportacja (wywiezienie) z miejsca dotychczasowego zamieszkania, jeśli tylko połączona była z obowiązkiem wykonywania pracy przymusowej – przy zastrzeżeniu określonego terytorium i czasu jej wykonania - wyczerpuje pojęcie represji uzasadniające przyznanie świadczenia pieniężnego na gruncie omawianej ustawy. Sąd pierwszej instancji dokonując wiążącej organy orzekające w tej sprawy wykładni przepisu art. 2 pkt 2 ustawy nie przesądził jednak, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do przyznania skarżącej uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, albowiem dla oceny takiej koniecznym jest uzupełnienie materiału dowodowego. Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej wskazać należy, że wbrew jej twierdzeniom, nie jest przeszkodą dla uznania, że w sprawie doszło do deportacji o której mowa w art. 2 pkt 2 ustawy fakt, że bezpośrednim powodem wywiezienia była chęć pozyskiwania terenów pod planowany poligon wojskowy. Dla oceny charakteru wysiedlenia zasadnicze znaczenie ma skutek z jakim wiązało się wysiedlenie skarżącej z miejsca jej zamieszkania i to czy w efekcie wykonywała ona pracę przymusową, w okresie co najmniej 6 miesięcy, bo jak wiadomo z akt sprawy wywiezienie to nastąpiło w granicach państwa polskiego sprzed 1 września 1939 roku. Okoliczność wskazująca na to, że bezpośrednim powodem wysiedlenia było to, iż tereny na których zamieszkiwała skarżąca przeznaczone zostały na poligon, nie może pozbawiać skarżącej prawa do uzyskania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, jeżeli taką pracę po wywiezieniu faktycznie wykonywała. Należy też zauważyć, że analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do tych samych naruszeń organu w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 1052/11 uwzględniającym skargę brata skarżącej W.K. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r. w sprawie II OSK 786/12 oddalono bowiem skargę kasacyjną organu od tego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Dodatkowo, również wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r. w sprawie II SA/Łd 1197/11 Sąd ten uwzględnił skargę J.K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2011 r. wydaną w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych, a skarga kasacyjna od tego orzeczenia także została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. w sprawie II OSK 1088/12. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę celem należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy organ powinien rozważyć skorzystanie z art. 62 kpa umożliwiającego mu prowadzenie jednego postępowania administracyjnego w odniesieniu do skarżącej i innych członków jej rodziny. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.