II SAB/Łd 101/13

Dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 roku sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza S. do załatwienia w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku wniosku skarżącego A. B. z dnia [...] w zakresie pkt 3, uzupełnionego pismem z dnia [...]; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza S. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Burmistrza S., zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 4 marca 2013 r. i 5 kwietnia 2013 r., 2. w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi A. B. wyjaśnił, że wnioskiem z 4 marca 2013 r. zwrócił się o udostępnienie: kserokopii protokółu z kontroli przeprowadzonej w 2011 r. przez komisję w składzie: I. B., J. W., M. K. w Szkole Podstawowej w P. w związku z oceną pracy dyrektora A. R. i Zarządzeniem nr [...] Burmistrza S. z dnia [...] (pkt 1); kserokopii Uchwały nr [...],[...],[...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] wraz z listą ławników (pkt 2) oraz kserokopii karty wynagrodzenia (kartoteka pracownika) A. R. określającej poszczególne składniki wynagrodzeń za 2012 rok. Jednocześnie poprosił o zakorektorowanie wszelkie danych osobowych w wyżej wymienionej karcie oraz o poświadczenie tego dokumentu za zgodność z oryginałem (pkt 3). W odpowiedzi na wniosek organ udzielił skarżącemu informacji, o którą wnioskował w zakresie punktu 1 i 2 wniosku. W zakresie pkt 3 wniosku Burmistrz udzielił odpowiedzi wymijającej i nie udostępnił właściwego dokumentu. W związku z powyższym pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r. skarżący ponowił swoją prośbę o wydanie kserokopii karty wynagrodzenia (kartoteki) Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. A. R. za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. dodatkowo rozszerzając swój wniosek o wydanie kartoteki A. R. za cały rok 2010. Decyzją z dnia [...] Burmistrz S. odmówił stronie udostępnienia powyższej informacji zasłaniając się ochroną prawa do wolności i sferą prywatności. Powyższe rozstrzygnięcie wobec uwzględnienia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zostało następnie mocą decyzji z dnia [...] uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. (otrzymanym w dniu 1 lipca 2013 r.) organ dostarczył skarżącemu dwie tabelki o nazwie Kartoteka Pracownika, które nie są kserokopiami oryginalnych i kompletnych kartotek pracownika dyrektora A. R. zawierających wszystkie kwoty wynagrodzeń i potrąceń wraz z zakorektorowanymi danymi wrażliwymi. Mając powyższe na uwadze udostępniona informacja nie jest – w ocenie skarżącego – informacją, o którą zwracał się w punkcie 3 wniosku z dnia 4 marca 2013 r. oraz 5 kwietnia 2013 r., a wydanie w formie, otrzymanej nie może być uznane za ich realizację. Według skarżącego, w zaistniałej sytuacji Burmistrz S. miał obowiązek udzielić informacji w sposób wskazany we wniosku z dnia 4 marca 2013 r. i 5 kwietnia 2013 r. albo - jeżeli uznał, że zachodzą przesłanki uzasadniające ograniczenie dostępu do informacji - odmówić jej udostępnienia w formie ponownej decyzji administracyjnej. W piśmie przewodnim została zawarta informacja, iż nie ma możliwości wydrukowania wnioskowanej informacji w inny sposób. Nie sposób się zgodzić z takim stanowiskiem, ponieważ w tym samym okresie strona przeciwna wygenerowała i wydrukowała dokument "kartoteka pracownika", który zawiera inne informacje niż udostępnione na wniosek skarżącego (kartoteka pracownika w załączeniu). W przypadku braku możliwości wykonania wniosku w sposób i formie w nim wskazanych organ winien zastosować art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle przedstawionych faktów skarga jest uzasadniona i konieczna. Odpowiadając na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wyjaśniając, że wnioskiem z dnia 4 marca 2013 r. skarżący wystąpił do Burmistrza S. o wydanie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.) kserokopii kart wynagrodzeń (kartoteki pracownika) A. R., określających poszczególne składniki wynagrodzeń za 2012 r. Wskazał również, że prosi o "zakorektorowanie" wszelkich danych osobowych. A.R. w okresie objętym wnioskiem o udzielenie informacji dotyczącej jej wynagrodzenia była Dyrektorem Szkoły Podstawowej w P. Pismem z dnia 12 marca 2013 r. Dyrektor Biura Obsługi Jednostek Oświatowych w S. (będącej jednostką organizacyjną gminy S.- do której według właściwości skierowany został wniosek o udzieleni informacji publicznej), udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższy wniosek. W odpowiedzi wskazano na akty prawne (rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i uchwały Rady Miejskiej w S.), na podstawie których zostało ustalone wynagrodzenie dla Dyrektora Szkoły w P. Ponadto wskazano, że A. R. jest nauczycielem dyplomowanym i ma tytuł magistra z wykształceniem pedagogicznym. Poinformowano również o pobieranym przez wyżej wymienioną dodatku motywacyjnego w wysokości 4%, dodatku stażowego w wysokości 20% i uśrednionego dodatku funkcyjnego. W dniu 5 kwietnia 2013 r. skarżący ponowił swój wniosek o udostępnienie kopii kart wynagrodzeń A. R. za 2012 r., a ponadto zawnioskował o udostępnienie karty wynagrodzeń określającej poszczególne składniki wynagrodzeń za 2010 r. Decyzją z dnia [...] Burmistrz S. rozpatrując powyższy wniosek odmówił udostępnienia informacji publicznej wyjaśniając, że odmawiając wydania kopii kartoteki wynagrodzeń chroni się prawo do wolności i sferę prywatności osoby sprawującej funkcję publiczną. Na skutek odwołania od powyższego orzeczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu [...] uchyliło decyzję Burmistrza S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według SKO żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną o jakiej mowa w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie ma przesłanek do ograniczenia prawa do jej dostępu. Odrębną kwestią jest jednak fakt, iż karta wynagrodzenia A. R., którą dysponuje organ gminy ujmuje oprócz składników wynagrodzenia również inne dane, które nie stanowią składników wynagrodzenia. Te dane zaś podlegają ochronie. W takiej sytuacji organ winien zastosować art. 14 ust. 2 ustawy i wskazać w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona. Jeżeli wnioskodawca w terminie 14 dni od powiadomienia nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanej w powiadomieniu, postępowanie zostanie umorzone. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wpłynęła do Urzędu Miejskiego w S. w dniu 29 maja 2013 r. Pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. organ I instancji wystąpił do skarżącego w trybie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podając formę, w jakiej informacja zostanie udzielona. W odpowiedzi z dnia 18 czerwca 2013 r. skarżący ponownie zażądał kartotek z "zakorektorowanymi" danymi nie podlegającymi ujawnieniu. W dniu 27 czerwca 2013 r. organ przesłał skarżącemu wydruk kartoteki pracownika z wyłączeniem informacji niejawnych podnosząc, iż informacja w formie, jakiej skarżący żądał nie może być udzielona. Wobec ustalonego stanu faktycznego brak jest w przekonaniu Burmistrza S. podstaw do postawienia zarzutu bezczynności organu, ponieważ skarżący otrzymał żądaną informację. Zgodnie z jego wnioskami z dnia 4 marca 2013 r. i z dnia 5 kwietnia 2013 r. domagał się informacji o poszczególnych składnikach wynagrodzeń A. R. w roku 2010 i 2012. Udzielenie tej informacji poprzez udostępnienie karty wynagrodzeń pracownika prowadzonej przez Biuro Obsługi Jednostek Oświatowych w S. w postaci tzw. kartoteki pracownika nie było możliwe. Kartoteka ta zwierała bowiem również dane, które nie są danymi publicznymi, a dotyczą potrąceń z pensji pracownika. Pracodawca ma obowiązek założyć i prowadzić odrębnie dla każdego pracownika imienną kartę wypłacanego wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń związanych z pracą (§ 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika - Dz. U. Nr 62, poz. 286). Nie ma powszechnie obowiązującego wzoru takiego dokumentu. Pracodawcy tworzą go najczęściej w takiej formie, jaką przyjął program komputerowy, którym posługuje się pracodawca do płacowo-kadrowej obsługi pracowników. Najczęściej dokument ten oprócz kwot wynagrodzenia zawiera dane, o których mowa w przepisach podatkowych nakładających na pracodawcę obowiązek prowadzenia kart przychodów (art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne - Dz. U. Nr 144, poz. 930, ze zm. oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie prowadzenia kart przychodów - Dz. U. Nr 219, poz. 1839). Ponadto w stworzonym dokumencie pracodawca zamieszcza również informacje o potrąceniach z pensji pracownika (tych dobrowolnych i innych wynikających np. z egzekucji prowadzonej z wynagrodzenia za pracę) oraz informacje o wysokości wynagrodzenia do wypłaty po dokonanych potrąceniach. Takie dane zawiera prowadzona dla pracowników Szkoły Podstawowej w P. kartoteka pracownika, w tym kartoteka pracownika prowadzona dla A. R. Dane dotyczące potrąceń z wynagrodzenia pracownika - jak słusznie wskazało SKO w P. nie są danymi publicznymi. Dane te nie dotyczą już kwestii wysokości otrzymywanego wynagrodzenia, a dotyczą prywatnej sfery działań pracownika - to jest rozporządzania otrzymanym wynagrodzeniem. Z powyższych względów organ udzielający informacji publicznej zmodyfikował kartotekę pracownika – A. R. w taki sposób, aby niewidoczne były dane niepodlegające udostępnieniu. Dokonany zabieg jest niczym innym jak "zakorektorowaniem" danych osobowych - którego domagał się sam skarżący w swoich wnioskach. Wydruk z programu komputerowego kartoteki pracownika z pominięciem danych niepodlegający ujawnieniu nie jest technicznie możliwy, ponieważ program automatycznie wpisuje dane, które są w nim zaprogramowane. Dlatego najprostszym sposobem zadośćuczynienia wnioskom skarżącego było zmodyfikowanie w programie komputerowym kartoteki w taki sposób, aby zawierała jedynie dane dotyczące uzyskiwanego przez A. R. wynagrodzenia, o co skarżącemu chodziło we wniosku. Zdaniem Burmistrza skarżący otrzymał informacje w pełni odpowiadającą jego żądaniu. Fakt, że karta pracownika różni się wyglądem od załączonej przez skarżącego do skargi karty innego pracownika, w posiadaniu której jest skarżący, nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia. Powyżej zostało wytłumaczone, z czego wynika ta rozbieżność. Karta pracownika załączona do skargi przez skarżącego zawiera elementy niepodlegające ujawnieniu - są to trzy ostatnie rubryki dotyczące potrąceń z wynagrodzenia. Dane te w udzielanej skarżącemu informacji publicznej nie zostały udostępnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza S. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że Burmistrz S. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. Ponadto, informacje, których domagał się skarżący miały charakter informacji publicznej, bowiem dotyczyły składników wynagrodzenia finansowanych ze środków publicznych. Ta kwestia nie budzi wątpliwości, bowiem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 885) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zasadę tę rozwija i konkretyzuje. Skoro zatem wynagrodzenie dyrektora szkoły finansowane jest ze środków publicznych, to jest ono informacją publiczną. Stosownie do treści art. 7 omawianej ustawy udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, 2) udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p., 3) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych, zwanym "centralnym repozytorium". Z owego katalogu sposobów udostępnienia informacji publicznej istotne, z punktu widzenia niniejszej sprawy, jest udostępnienie informacji publicznej na wniosek podmiotu zainteresowanego. Taki bowiem wniosek zainicjował niniejsze postępowanie. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 omawianej ustawy). Przeciwstawienie tych sposobów udzielania informacji publicznej ma doniosłe znaczenie, gdyż udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie art. 10 ust. 1 tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 436/05 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 58/10, LEX nr 674723). Stosownie zaś do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Zgodnie natomiast z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznych należy wskazać, iż omawiana ustawa wymienia trzy formy załatwienia (zakończenia) sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. A mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien alternatywnie: udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do formy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia karty wynagrodzeń dyrektora szkoły z zakorektorowaniem tzw. danych wrażliwych, które nie podlegają udostępnieniu. Organ natomiast udostępnił mu karty wynagrodzeń wygenerowane w programie komputerowym z pominięciem danych wrażliwych. Sprawa była już przedmiotem zainteresowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które uchyliło decyzję Burmistrza S. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazując na ewentualną konieczność zastosowania trybu z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz zastosował ten tryb wyjaśniając skarżącemu, że nie może udzielić informacji w formie, o jaką wnioskował skarżący (z uwagi na dane, które nie stanowią składników wynagrodzenia i podlegają ochronie) informując jednocześnie, że jeżeli w terminie 14 dni skarżący nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w formie wyżej wskazanej, to postępowanie zostanie umorzone. W odpowiedzi skarżący powtórzył pierwotny wniosek, niemniej jednak organ udzielił informacji w formie, którą uznał za wystarczającą i właściwą, nie umarzając postępowania stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega zaś wątpliwości, że dokumenty, które otrzymał skarżący nie są kserokopią oryginalnych kart wynagrodzenia dyrektora szkoły – A. R., nie zawierają potwierdzenia ich zgodności, ani też informacji, gdzie i przez kogo zostały wytworzone. Co więcej, informacja ta jest niepełna, jako że nie zawiera wynagrodzenia dyrektora szkoły za cały 2012 r., a tylko za osiem miesięcy 2012 r. A. B. domagał się zaś udostępnienia informacji publicznej w zakresie kart wynagrodzenia dyrektora szkoły A. R. za rok 2010 i 2012. W tym stanie rzeczy, należy podzielić pogląd skarżącego, iż Burmistrz S. nadal pozostaje w bezczynności w prawidłowym załatwieniu jego wniosku w zakresie pkt 3. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2013 r., w części dotyczącej punktu 3, uzupełnionego następnie pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r. stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Burmistrz S. udzielił wszak skarżącemu informacji będąc jednak w błędnym przekonaniu, że stanowi ona prawidłową odpowiedź na złożony wniosek. Taka zaś sytuacja nie może prowadzić do oceny skutkującej stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. B.A.