II SA/Ol 625/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej cofnął wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej w dla Spółki A zezwolenie z dnia [...] na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa. Po wniesieniu odwołania przez Spółkę od powyższej decyzji, Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie kwestii prawidłowości cofnięcia poświadczenia rejestracji automatów. W dniu 11 lutego 2013 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej z wnioskiem o dokonanie zmiany w posiadanym zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych polegającej na wprowadzeniu w załączniku nr 1 do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] zmiany nazwy lokalu znajdującego się pod pozycją nr 42 załącznika. Wyjaśniono, że zmiana dotyczy przedsiębiorcy władającego lokalem oraz nazwy własnej lokalu, w miejsce dotychczasowych danych przedsiębiorcy: FIRMA A oraz nazwy lokalu: Sklep [...] należy nanieść FIRMA B oraz nazwę lokalu: Sklep [...]. Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]. Organ uznał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] ma istotne znaczenie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zmianę nazwy lokalu i osoby przedsiębiorcy. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) zwanej dalej: O.p. Na to postanowienie Spółka wniosła zażalenie podnosząc, że zarówno postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, jak i postępowanie w przedmiocie zmiany tego zezwolenia jest prowadzone przez ten sam organ. W tej sytuacji Dyrektor Izby Celnej nie posiadał kompetencji do zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. W postępowaniu nie wystąpiło również zagadnienie wstępne, będące podstawą do zawieszenia postępowania. Zdaniem Spółki, decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie może być uznana za kwestię wstępną, gdyż decyzja ta nie ma charakteru ostatecznego, a zatem zezwolenie nie wygasło. Po rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że sprawa w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, zakończona decyzją z dnia [...], jest rozpatrywana przez Dyrektora Izby Celnej jako organ odwoławczy, natomiast postanowienie z dnia [...] o zawieszeniu postępowania zostało wydane przez Dyrektora Izby Celnej jako organ pierwszej instancji. Niezasadny jest zatem zarzut, że organ bezpodstawnie przyjął istnienie zagadnienia wstępnego, pozostającego w kompetencji innego organu. Ponadto organ stwierdził, że na podstawie art. 212 O.p. organ podatkowy, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. W związku z tym Dyrektor Izby Celnej jest związany nieostateczną decyzją z dnia [...] od dnia jej doręczenia Spółce, tj. od dnia 14 marca 2011 r., która z tym dniem stała się wykonalna. W dniu złożenia wniosku przez Spółkę o zmianę załącznika nr 1 do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...], istniała formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia, które zostało cofnięte. Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 201 § 1 pkt 2 O.p. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu wystąpiło zagadnienie wstępne pozostające w kompetencji innego organu; - art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Dyrektor Izby Celnej rozpatrując sprawę w przedmiocie cofnięcia zezwolenia oraz w przedmiocie zmiany zezwolenia działa w tych postępowaniach jako dwa różne organy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, jak i postępowanie w przedmiocie zmiany tego zezwolenia jest prowadzone przez ten sam organ. Zatem Dyrektor Izby Celnej nie był uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. W sprawie nie wystąpiło również zagadnienie wstępne, gdyż decyzja dotycząca cofnięcia zezwolenia nie może być uznana za kwestię wstępną. Decyzja ta nie uzyskała charakteru ostatecznego, a zatem zezwolenie nie wygasło. Organ w postanowieniu o zawieszeniu postępowania nie wskazał powodu, dla którego przyjął, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne. Zdaniem strony skarżącej, żadna z okoliczności nie uniemożliwia organowi wydania decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: ustawą ppsa.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy ppsa. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W rzeczonej sprawie Dyrektor Izby Celnej, po otrzymaniu wniosku strony skarżącej w sprawie zmiany załącznika nr 1 do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] poprzez zmianę nazwy lokalu znajdującego się pod pozycją nr 42 załącznika, na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. zawiesił postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 212 O.p. organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. Wskazana norma prawna, statuując zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji, dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach, a zatem odnosi się także do decyzji nieostatecznej. W chwili doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i w trybie prawem przepisanym, w tym również w postępowaniu odwoławczym. Związanie organu oznacza, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki winien organ uwzględnić również w innych postępowaniach, które prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego niewyeliminowaną. Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym (por. J. Borkowski [w]. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2012, s. 911). Wobec tego związanie organu własną decyzją oznacza, że organ prowadzący postępowanie musi uwzględniać skutki prawne jakie wynikają z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć. Orzekając w sprawie wniosku strony skarżącej dotyczącego zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, Dyrektor Izby Celnej był już związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego własnej decyzji z dnia [...] o cofnięciu tego zezwolenia, gdyż nie została ona jeszcze zmieniona ani uchylona w postępowaniu odwoławczym. Wystąpiła zatem formalna przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, bowiem zostało ono cofnięte decyzją z dnia [...]. Wcześniejsze cofnięcie zezwolenia na prowadzenie gier, bez względu na jego wykonalność czy ostateczność uniemożliwia prowadzenie postępowania i merytoryczne rozpatrzenie żądania dotyczącego modyfikacji cofanego zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. II GSK 639/12, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano w przywołanym wyrok NSA w takim przypadku decydujące znaczenie ma kwestia wzajemnej relacji dwóch postępowań w toku, prowadzonych przez ten sam organ administracji, w ramach tożsamej sprawy administracyjnej w sensie materialno-prawnym tj. zezwolenia na prowadzoną działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Dlatego w sprawie takiej chodzi nie tyle o wykonalność decyzji nieostatecznej, ale – jak wskazano – o kolizję pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej oraz postępowania dotyczącego modyfikacji punktu gier. Wskazano w wyroku tym, że w przypadku omawianego zbiegu postępowań, pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu o skutkach dalej idących. Nie sposób bowiem zaakceptować poglądu (jego racjonalności), iż dopuszczalne jest modyfikowanie określonego uprawnienia lub obowiązku, w sytuacji gdy byt prawny tego uprawnienia (obowiązku) nie został jeszcze ostatecznie przesądzony. Pogląd ten w całości akceptuje Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Nadto należy zwrócić uwagę, ze organ w takim przypadku nie posiada instrumentów prawnych pozwalających mu choćby na tymczasowe ustalenie relacji antykolizyjnej pomiędzy omawianymi postępowaniami, na przykład w drodze zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 201 § 1 pkt 2 O.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż oba postępowania prowadzone są przez ten sam organ. W tej sytuacji organ powinien był na podstawie art. 165a § 1 O.p. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. Z treści tego przepisu wynika, że jeżeli z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Użyte w art. 165a § 1 O.p. wyrażenie "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" należy wiązać z przypadkami, gdy wszczęciu postępowania, a w konsekwencji merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, sprzeciwiają się przepisy postępowania i przeszkody te istnieją już w dacie złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę. Niezasadnie zatem organ, będąc związany decyzją własną z dnia [...], zawiesił postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. zamiast odmówić jego wszczęcia, skoro w wyniku cofnięcia tego zezwolenia przestał już istnieć przedmiot postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 ustawy ppsa. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).