I OW 139/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Rudy Śląskiej o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Rudy Śląskiej a Prezydentem Miasta Piły w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. S. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Piły jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2013 r. (data wpływu 19 czerwca 2013 r.) Prezydent Miasta Rudy Śląskiej – na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Piły, przez wskazanie Prezydenta Miasta Piły jako organu właściwego do rozpoznania wniosku W. S. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podał, że pismem z dnia 24 maja 2013 r., na podstawie art. 19 i 65 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., oraz art. 101 ust. 1 z dnia 12 marca 2004 r. ustawy o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), Prezydent Miasta Piły przekazał mu wywiad środowiskowy przeprowadzony z W. S. dotyczący skierowania jej do domu pomocy społecznej i podniósł, że uważa się za organ niewłaściwy z uwagi na fakt, że W. S. jest zameldowana na pobyt stały w Rudzie Śląskiej przy ul. [...]. Wnioskodawca przytoczył brzmienie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej, zaś zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie precyzuje pojęcia "miejsca zamieszkania", co oznacza że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, wedle brzmienia art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wnioskodawca zaznaczył, że W. S. przebywa u córki D. J. w Pile przy ul. [...], gdzie została zameldowana na czas określony od dnia 1 kwietnia 2011 roku do dnia 2 kwietnia 2014 roku i we wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej wskazała ten adres zamieszkania. Jednocześnie oświadczyła, że wnosi o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej w Pile przy ul. 11 Listopada, co świadczy, że jej zamiarem jest dalszy pobyt w mieście Piła i nie planuje wracać do Rudy Śląskiej. Odpowiadając na wniosek Prezydent Piły postulował wskazanie jako organu właściwego w sprawie Prezydenta Miasta Rudy Śląskiej. W jego ocenie W. S. na terenie Piły przebywa tylko czasowo, a zamieszkuje i jest zameldowana na pobyt stały na terenie Gminy Ruda Śląska. Nie ma zatem zamiaru stałego pobytu w Pile. Pobyt u córki jest spowodowany tym, że jej dzieci a wnuki Pani S. nie opiekowały się nią. Już wcześniej córka starała się o umieszczenie matki w DPS w Rudzie Śląskiej, lecz z niewiadomych powodów z tego zrezygnowała. Zatem centrum życiowe ma na terenie Rudy Śląskiej, stąd organ tej gminy winien rozpoznać jej wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który - w jego ocenie - jest właściwy w danej sprawie, przy jednoczesnym zawiadomieniu o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.). Po myśli art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 – rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Stosownie do treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Rudy Śląskiej a Prezydentem Miasta Piły, ponieważ oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku W. S. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Zagadnienie właściwości organów w sprawach dotyczących skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej reguluje art. 59 ustawy o pomocy społecznej. Po myśli jego ust. 1 decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i ustalającą opłatę za pobyt w nim wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu. Natomiast wedle art. 59 ust. 2 decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy (lub starosta powiatu) prowadzącej dom. Jak wynika z akt sprawy chodzi w niej o pierwszą sytuację. Jak głosi art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej gminą właściwą jest gmina ustalona według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Tylko w przypadku osób bezdomnych art. 101 ust. 2 przywołanej ustawy wprowadza właściwość gminy ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, lecz z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Ustawa ta nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, toteż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy w tym zakresie odwołać się do unormowań prawa cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z regulacji tej wynika zatem, że dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej z nich zwykle nie nastręcza trudności, o tyle o zamiarze stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OW 116/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zamiar stałego pobytu nie jest także równoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub co najmniej długotrwałego pozostawania w danej miejscowości. Oczywistym jest, iż osoba fizyczna może zmieniać swoje miejsce zamieszkania. Przy czym zameldowanie jest kategorią prawa administracyjnego z zakresu rejestracji faktu, nie przesądza zatem o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało w niej ustalić zamiar stałego pobytu W. S., bowiem miejsce pobytu jest niesporne. Przebywa ona w Pile. Przyczyna tego stanu rzeczy i fakt czasowego tylko zameldowania dla przyjęcia tej przesłanki nie mają znaczenia, podobnie jak nie ma znaczenia miejsce stałego meldunku. Z akt sprawy wynika, że z uwagi na wiek (obecnie 85 lata) i bardzo zły stan zdrowia wymaga ona całodobowej pomocy i opieki innych osób i dlatego zamieszkała u córki D. J. w Pile przy ul. [...], gdzie została zameldowana na czas określony od dnia 1 kwietnia 2011r. do dnia 2 kwietnia 2014 r. W. S. we wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej wskazała jako adres zamieszkania Piłę. Powyższe okoliczności przekonują do poglądu, że tę miejscowość uważa za swoje centrum aktywności życiowej. Również w uzasadnieniu wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej pani S. podniosła, że do chwili obecnej opiekę nad nią sprawowała jej córka D. J., która ze względu na swój stan zdrowia (choroba onkologiczna) nie jest w stanie zagwarantować tej opieki w dalszym ciągu. W ocenie Sądu z całą pewnością można przyjąć, że gdyby nie stan zdrowia córki W. S. nadal pozostawałaby po jej opieką, przeto zamieszkiwałaby w Pile. Postulowała także umieszczenie jej w DPS w Pile. Powyższe ustalenia wskazują, że W. S. w tym miejscu koncentruje swą aktywność życiową. Nie deklaruje chęci powrotu do miejsca, gdzie jest zameldowana na pobyt stały, a więc do Rudy Śląskiej. W konsekwencji czego, w rozumieniu art. 25 K.c. miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest Piła, co w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej skutkowało stwierdzeniem, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia 30 stycznia 2013 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Piły. Podobne stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w postanowieniach z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt I OW 185/10 i z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11 (publ. jw.). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.