I OSK 436/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2518/12 w sprawie ze skarg I. M., L. S., R. K., W. P. i I. D. na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od skarżących na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego w całości Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił opisaną w sentencji decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Jak wynika z jego uzasadnienia orzeczeniem kontrolowanym w trybie nadzorczym była decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. z dnia [...] lipca 1958 r., mocą której przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną w P., o pow. 45,38 ha, zapisaną w księdze wieczystej tom [...], wykaz [...], stanowiącą obecnie działki o numerach: [...], a będącą wówczas współwłasnością W. P. i jego małżonki H. P. Została ona wydana na podstawie przepisów: art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107 ze zm.) oraz art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Motywem tego orzeczenia był fakt opuszczenia gospodarstwa przez współwłaścicieli w roku 1945 i pozostawienie go bez opieki. W 1958 r. oddane zostało ono w dzierżawę. Postępowanie o stwierdzenie nieważności tegoż orzeczenia zostało wszczęte wnioskiem następców prawnych poprzednich współwłaścicieli tej nieruchomości – I. M., R. K., L. S., W. P., I. D., Z. S. Decyzję odmowną organu I instancji zaskarżyli oni do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał ją w mocy. W ocenie organu odwoławczego w sprawie wystąpiły przesłanki uregulowane w art. 9 cytowanej wyżej ustawy, które statuowały przejęcie na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych, objętych we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli taki stan trwał nadal lub jeżeli nieruchomości takie zostały przekazane w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Jak stwierdził Minister ponad wszelką wątpliwość przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dniu 5 kwietnia 1958 r. we władaniu Państwa i została przekazana w użytkowanie innym osobom. Organ ten wskazał nadto, że przejęcie następowało bez odszkodowania i nie dotyczyło jedynie gruntów w tym przepisie ściśle sprecyzowanych, do kręgu których sporna nieruchomość nie należy, przy czym przejęcie następowało bez względu na to, w jaki sposób Państwo objęło nieruchomość. Przepis art. 15 wspomnianego wyżej dekretu regulował natomiast przejście na własność Państwa gospodarstw rolnych nabytych na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczonych przez właściciela przed dniem jego wejścia w życie. W tej sytuacji organy nie znalazły podstaw do stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia, gdyż nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skarg rozpoznanych w niniejszej sprawie. Zarzucono w nich naruszenie przepisów art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż w ocenie skarżących nieruchomość objęta orzeczeniem z dnia [...] lipca 1958 r. była wyłączona spod działania dekretu o reformie rolnej. Poza tym podniesiono, iż nie zostało ono doręczone byłym współwłaścicielom. Nadto eksponowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym niewyjaśnienia sprawy i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, w tym co do ustalenia jakoby przejęcie mogło dotyczyć także nieruchomości niepodlegających dekretowi PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i bez względu na przyczynę opuszczenia nieruchomości przez właściciela. W konsekwencji czego dowodzono istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skargach. Jak bowiem wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] grudnia 2001 r. w księdze wieczystej obejmującej przedmiotową nieruchomość, jako jej współwłaściciele ujawnieni byli małżonkowie P. od dnia 11 stycznia 1930 r. do dnia przejęcia jej przez Skarb Państwa, a to na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] marca 1947 r. wydanego na podstawie art. 2 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W aktach księgi wieczystej zalega również prawomocne orzeczenie będące przedmiotem niniejszego postępowania. Do tych dokumentów organy orzekające się nie odniosły, podczas gdy mają one kluczowe znaczenie w sprawie. Gdyby bowiem okazało się, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej, to orzeczenie z dnia [...] lipca 1958 r. dotknięte byłoby rażącym naruszeniem prawa. Wszak Państwo nie mogło przejąć na własność nieruchomości, której już było właścicielem. Dlatego dostrzegł naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Z tego powodu, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak wyżej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujący uchyleniem zapadłych w sprawie decyzji z powodu uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., podczas gdy do niego nie doszło, bo organ w istotnej materii zajął stanowisko, 2. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego w związku z art. 1 K.p.a. poprzez nakazanie organowi administracji publicznej rozstrzygnięcie sporu o charakterze cywilnym. Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie postulował uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie jego uchylenie i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim, że zaświadczenie Sądu Rejonowego w D., jakie eksponuje Sąd I instancji nie istniało w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia z dnia [...] lipca 1958 r., zatem nie było brane pod uwagę w postępowaniu nadzorczym, które nie jest postępowaniem instancyjnym, w jakim badaniu podlega meritum sprawy. W tej dacie istniały tylko: zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z dnia [...] marca 1947 r. oraz postanowienie Sądu Grodzkiego w D. z dnia [...] maja 1947 r., z których wynika że Skarb Państwa nie stał się właścicielem spornej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z 6 września 1944 r. Te okoliczności organ miał na uwadze wydając zaskarżoną decyzję. Toteż za błędne uznała autorka skargi kasacyjnej zalecenie wyjaśnienia tej kwestii. Ma ona cechy sporu o prawo rzeczowe, do rozstrzygnięcia którego organy administracyjne nie są właściwe. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, dowodząc w piśmie procesowym z dnia 23 marca 2015r., że jakkolwiek w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] lipca 1958 r. opisane w skardze kasacyjnej zaświadczenie nie istniało, to jednak w obrocie prawnym funkcjonowały dokumenty, na podstawie których je wydano. Jeżeli zatem organ I instancji wskazał jako podstawę nabycia własności przez Skarb Państwa przepisy dekretu PKWN z 6 września 1944 r., to stanowisko Sądu Wojewódzkiego należy uznać za trafne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna, jakkolwiek sporządzona mało starannie, eksponująca generalnie nieprzekonujące zarzuty i ich motywację, błędnie przypisująca Sądowi meriti zalecenie rozstrzygnięcia sporu cywilnego, mimo to podlegała uwzględnieniu. Powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. W tej sprawie jednak Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skoro po pierwsze powiązano je ściśle z zarzutami materialnoprawnymi, po wtóre uchybienia dotyczące podstaw nieważności decyzji uznawane są powszechnie za mające charakter materialnoprawny, wreszcie ewentualne uchybienia w tym obszarze były wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego, zarzuty przedstawione na uzasadnienie obu podstaw należało rozpoznać łącznie. Przedmiotem skargi były decyzje zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy, bo nie jest to kolejne postępowanie instancyjne. Przesłanki nieważnościowe, jako że skutkują odejściem od reguły trwałości decyzji administracyjnych, podlegają wykładni ścieśniającej. Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie ewentualne przesłanki nieważności orzeczenia b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. z dnia [...] lipca 1958 r. stwierdzającego przejęcie przez Skarb Państwa opisanej na wstępie nieruchomości. Wedle twierdzeń Sądu meriti sprawa wymagała poczynienia ustaleń co do sposobu nabycia, w tym zwłaszcza ustalenia czy przed wydaniem tego orzeczenia nie doszło do przejęcia nieruchomości w trybie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, co było powodem uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności wspomnianego orzeczenia. Pogląd ten jest chybiony, gdyż – mimo błędnego wywodu co do nieistnienia zaświadczenia z dnia 4 grudnia 2001 r., bo w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia istniały dokumenty, o jakich ono powiada – skarga kasacyjna słusznie podnosi brak potrzeby wyjaśnienia tej okoliczności. Oto bowiem Sąd I instancji nie dostrzegł, iż wpis prawa w księdze wieczystej ma w zasadzie (poza nielicznymi wyjątkami) charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że jest pochodną określonego przepisem prawa dowodu, w tym najczęściej dokumentu. Wpis prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości został dokonany na podstawie zaświadczenia z [...] marca 1947 o przejęciu jej w trybie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Tymczasem w aktach administracyjnych zalega postanowienie Sądu Grodzkiego w D. z dnia [...] maja 1947 r. stwierdzające, że poprzedni właściciele są obywatelami polskimi i nie można do nich stosować tego przepisu. Jest to co prawda postanowienie wydane po wydaniu zaświadczenia, lecz w krótkim okresie, stąd do wpisu prawa własności na mocy przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dojść nie powinno. Jest tak zwłaszcza, gdy zważyć na moc obu wymienionych powyżej dokumentów, z których orzeczenie sądu niewątpliwie ma prymat przed deklaratoryjnym aktem organu administracyjnego, chociaż zaświadczenie o jakim tu mowa ma inny charakter niż typowe zaświadczenie wydane na podstawie przepisów procesowych. Jeżeli jednak tak się stało, to jest to wada wpisu, a nie wada trybu nabycia prawa, zatem mogąca prowadzić do zmiany wpisu w księdze wieczystej. W tej sytuacji należy stwierdzić, że Skarb Państwa nie nabył przedmiotowej nieruchomości na podstawie owego dekretu, co słusznie dostrzegła autorka skargi kasacyjnej. W konsekwencji czego uchylenie decyzji dla wyjaśnienia tej okoliczności jest zbędne. Uprawnioną przeto jest konkluzja o nieprawidłowym rozstrzygnięciu zawartym w sentencji zaskarżonego wyroku. Z tego powodu nie mógł on się ostać, a sprawa wymagała rozważenia kwestii nieważności kontrolowanego w trybie nadzorczym orzeczenia. Ponieważ zagadnienia nieważnościowe uznawane są powszechnie za mające charakter materialnoprawny, Naczelny Sąd Administracyjny władny był we własnym zakresie dokonać tych rozważań, a więc rozpoznać skargę. Oceny wymagało czy orzeczenie z dnia [...] lipca 1958 r. dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy czym zasadniczo chodzi tylko o zbadanie przesłanki rażącego naruszenia prawa, bo innych w sprawie trudno się dopatrzyć, w tym braku podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.). Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.); godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.). W tym kontekście trzeba stwierdzić, że dowodzone w sprawie przesłanki nieważności badanego orzeczenia nie są zasadne. Przepis art. 9 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych, objętych we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, jeżeli nadal znajdowały się we władaniu Państwa lub zostały przekazane w użytkowanie innym osobom. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Oto bowiem nieruchomość należąca do poprzedników prawnych skarżących w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 5 kwietnia 1958 r., była objęta we władanie Państwa i – co jest bezsporne – została przekazana w użytkowanie innym osobom. W orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego sposób dojścia do władania nie ma znaczenia dla oceny tych przesłanek (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1695/09, publ. jw.). Należy go podzielić. Jeżeli przeto sporna nieruchomość nie mieści się w kategorii wyłączonej przepisem art. 9 ust. 2 tej ustawy, co jest niekwestionowane w sprawie, to nie doszło do naruszenia tego przepisu. Tym bardziej, gdy nie została ona nabyta przez Skarb Państwa w trybie przepisów o reformie rolnej. Powołanie się w podstawie prawnej decyzji na dwie różne normy prawne nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, nawet gdy przesłanki jednej z podstaw nie zachodzą. Przepis art. 15 ust. 1 wyżej przywołanego dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. nie miał bowiem w sprawie zastosowania. Stanowi on o przejściu z mocy prawa na własność Państwa gospodarstwa rolnego nabytego na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczonego przez właściciela przed wejściem w życie dekretu. Chodzi w nim o właściciela, który nabył nieruchomość w trybie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. i je opuścił. Ponieważ poprzednicy prawni skarżących nie należą do tej kategorii osób, a gospodarstwo nie było nabyte w tym trybie, na tej podstawie nie mogło dojść do przejścia prawa własności. Z wyłożonych powodów zapadłe w sprawie decyzje okazały się zgodne z prawem, co doprowadziło do oddalenia skargi. Naruszenia prawa procesowego nie miały bowiem wpływu na wynik sprawy. W takim stanie sprawy rzeczą właściwego organu będzie doprowadzenie do prawidłowej podstawy wpisu prawa własności w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, o czym organy orzekające w sprawie winny mu zasygnalizować. Co mając na uwadze, na mocy art. 188, art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w przepisie art. 207 § 2 tej ustawy. ----------------------- 6