II GSK 300/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. A. S. Spółki z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 729/13 w sprawie ze skargi J. A. S. Spółki z o.o. w T. na postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 729/13 oddalił skargę J.A. S. sp. z o.o. w T. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] lipca 2013 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącej Spółce na mocy decyzji z [...] lutego 2006 r., objętego postanowieniem z 19 kwietnia 2011 r., Zastępca Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. w dniu [...] maja 2011 r. wydał decyzję Nr [...] ustalającą wysokość nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 105 800 zł z odsetkami. Decyzja została wysłana na adres pełnomocnika skarżącej Spółki – A. S., a następnie zwrócona przez Pocztę Polską z adnotacją "adresat nie żyje". Wobec powyższego Dyrektor ARiMR wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję o tym samym numerze oraz treści, co decyzja z [...] maja 2011 r., którą wysłano na adres siedziby skarżącej Spółki. Przesyłka została doręczona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zgodnie z art. 44 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; dalej: kpa) w dniu 20 czerwca 2011 r. Z uwagi na to, że strona nie podjęła się spłaty zadłużenia, Prezes ARiMR w dniu [...] listopada 2012 r. wystosował tytuł wykonawczy nr [...], celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika J.A. S. sp. z o.o. w T. W dniu 11 lutego 2013 r. do Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej Spółki, zawierające wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. ostatecznej decyzji z [...] maja 2011 r., Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Jako podstawę wznowienia strona wskazała art. 145 § 1 pkt 4 kpa - strona bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa - wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia oraz nowe dowody istniejące w dacie rozstrzygnięcia, nieznane organowi wydającemu decyzję. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie z wniosku z dnia [...] lutego 2013 r., dotyczącego decyzji nr [...] z [...] maja 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Spółki postanowieniem z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że nie można wznowić postępowania zakończonego decyzją, która nie posiada waloru ostateczności, tym samym nie spełnia kryterium wskazanego w art. 145 § 1 zd. pierwsze. Wskazał, że decyzja z [...] maja 2011 r. ustalająca skarżącej Spółce kwotę do zwrotu z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych nie jest rozstrzygnięciem, które kończy postępowanie, bowiem nie została skutecznie doręczona stronie i tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Ustanowienie w rozpatrywanej sprawie pełnomocnika w osobie A. S. uczyniło go podmiotem wszelkich praw i obowiązków procesowych strony pozostającej w zakresie pełnomocnictwa. Z uwagi na fakt, że korespondencja zawierająca decyzję z [...] maja 2011 r. została zwrócona, należało stwierdzić, że nie została ona skutecznie doręczona, a więc nie wywołała żadnych skutków procesowych. Decyzją ostateczną, kończącą postępowanie w tej sprawie, jest decyzja z 2 czerwca 2011 r., bowiem tylko ta została skuteczne doręczona na adres siedziby spółki S. . Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę zgodził się z organami, że warunkiem koniecznym wznowienia postępowania jest to, aby postępowanie było zakończone decyzją ostateczną. W tej sprawie decyzja z [...] maja 2011 r. waloru ostateczności nie uzyskała, bowiem nie została doręczona stronie. Decyzja administracyjna będąca indywidualnym zewnętrznym aktem administracyjnym skierowanym do konkretnego adresata musi być podana do wiadomości temu adresatowi w formie prawnie określonej. Byt prawny decyzji rozpoczyna się więc od ujawnienia oświadczenia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie decyzji, które może nastąpić jedynie w stosunku do tych podmiotów, które są uczestnikami postępowania administracyjnego. Spółka ustanowiła pełnomocnika, który stał się podmiotem praw i obowiązków procesowych strony mieszczących się w zakresie pełnomocnictwa, dlatego to pełnomocnik powinien być adresatem wszystkich pism kierowanych do strony. Tylko skuteczne doręczenie pism pełnomocnikowi będzie wywierało skutki procesowe dla strony. Decyzja z [...] maja 2011 r., Nr [...] nie została skutecznie doręczona pełnomocnikowi, stąd nie weszła do obrotu prawnego i nie mogła uzyskać waloru ostateczności, jako decyzja administracyjna. Walor ostateczności posiada natomiast decyzja oznaczona w aktach sprawy, jako decyzja [...] z [...] czerwca 2011 r. Orzeczenie Sądu I instancji zaskarżyła J.A. S. sp. z o.o. w T. , wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Środek prawny oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa.), zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 104, art. 107 oraz art. 145 § 1 kpa, polegające na bezkrytycznym powieleniu stanowiska organów obu instancji, zgodnie z którym wniosek o wznowienie postępowania skierowany został do decyzji niebędącej "decyzją ostateczną" w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, poza przypadkiem nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który to przypadek w sprawie nie występuje. Zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść wskazanego przepisu w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżąca Spółka, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku, powinien zatem zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. W środku prawnym zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 104, 107 i 145 § 1 kpa "polegające na bezkrytycznym powieleniu stanowiska organów obu instancji", nie precyzując, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Adresatem zarzutu naruszenia prawa procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Zasadnie więc podnosi się w orzecznictwie, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. Wskazane w powyższym przepisie naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się zatem do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ. Aby w tej sytuacji poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, a nie sam przepis ustawy - kpa, która to ustawa reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej, a nie procedury sądowej. Autor skargi kasacyjnej w istocie nie podniósł nawet zarzutów w odniesieniu do rozstrzygnięć organów administracji, a jedynie wskazał na - jego zdaniem - "bezkrytyczne powielenie stanowiska organów obu instancji", bez wskazania argumentów mających uzasadnić to "niewłaściwe" postępowanie. Wskazanie przepisu art. 104 kpa, dotyczącego załatwiania spraw przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, jest w tym kontekście zupełnie niezrozumiałe. Pozostałe wskazane przepisy (art. 107 oraz 145 § 1 kpa) zawierają łącznie kilkanaście różnych jednostek i unormowań, co wręcz uniemożliwia skonkretyzowanie zarzutu i powiązanie go z zarzutem naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Za Sądem I instancji należy jednak stwierdzić, że organ administracyjny dopełnił wymogów stawianych w zarzucanym przepisie art. 107 § 3 kpa, w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powyższych względów, skoro autor skargi kasacyjnej wskazanych ogólnych przepisów procedury administracyjnej nie powiązał z zarzutem naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej, to taki zarzut, jako wadliwie postawiony, uchyla się od merytorycznej oceny sądu kasacyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.