II GSK 47/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 488/13 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. (dalej: WSA we W. lub Sąd I instancji) oddalił skargę L. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) we W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął kontynuacyjny wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. W sekcji VII wniosku strona zadeklarowała 17 działek ewidencyjnych. Z kolei w sekcji oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych skarżący wskazał 8 działek (C, D, E, F, H, I, J, G), na których zadeklarował: pakiet 1 - rolnictwo zrównoważone, pakiet 8 - ochrona gleb i wód, pakiet 7 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie. Dyrektor ARiMR we W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania L. W. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji, którą przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za rok 2011. Rozstrzygnięcie takie było konsekwencją nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 8 do 10 listopada 2011 r. w gospodarstwie skarżącego w jego obecności. Kontrola ta wykazała na działkach C, E, H i Ł mniejsze powierzchnie niż zadeklarowane we wniosku, ponadto na działkach C, D, E, F, H i I stwierdzono nieprzestrzeganie stosowania limitów nawożenia określonych w planie nawożenia o więcej niż 10 %. Na działkach G i J, na których skarżący zadeklarował trwałe użytki zielone, inspektorzy nie stwierdzili łąk tylko zaorane grunty. Skarżący podpisał protokół kontroli i dołączone do niego formularze kontroli poszczególnych pakietów. Następnie w raporcie z kontroli w wyniku weryfikacji formalnej i merytorycznej dokonano korekt. Korekty dotyczyły błędnych obliczeń w zakresie zastosowanych dawek nawozu i były następstwem oczywistej i niebudzącej wątpliwości omyłki rachunkowej. Wszelkie skreślenia i poprawki w protokole kontroli zostały parafowane i opatrzone datą ich dokonania. Raport po weryfikacji został w dniu [...] stycznia 2012 r. przesłany skarżącemu. WSA we W. oddalił skargę L. W. Sąd I instancji odniósł się między innymi do głównego zarzutu skarżącego dotyczącego prawidłowości doręczenia poprawionego protokołu z kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie. Poprawiony raport kontroli, wbrew twierdzeniom skarżącego, został skutecznie doręczony wraz z pismem przewodnim z dnia [...] stycznia 2012 r. w dwóch egzemplarzach z pouczeniem o możliwości wniesienia zastrzeżeń. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru, przesyłkę zawierającą poprawiony raport doręczono w dniu [...] stycznia 2012 r. dorosłemu domownikowi – J. K., stosownie do art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Odnosząc się przy tym do twierdzenia skarżącego, jakoby przesyłka została doręczona osobie nieuprawnionej, Sąd I instancji wskazał, że fakt ten nie wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którym widnieje imię i nazwisko osoby odbierającej korespondencję, oznaczonej jako dorosły domownik. Sąd I instancji podkreślił, że w toku całego postępowania administracyjnego w zasadzie cała korespondencja kierowana do skarżącego była odbierana przez tę samą osobę, która kwitowała odbiór poprawionego egzemplarza raportu kontroli, czyli przez J. K. Skarżący natomiast na żadnym etapie tego postępowania nie kwestionował prawidłowości i skuteczności dokonywanych doręczeń. Ponadto fakt jego czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skutecznego wnoszenia środków odwoławczych, a ostatecznie prawidłowego i terminowego wniesienia skargi do Sądu świadczy o tym, że korespondencja była prawidłowo przekazywana skarżącemu przez osobę ją odbierającą i nie był on pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości doręczenia protokołu kontroli. W ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły kontrolę w gospodarstwie rolnym skarżącego i właściwie doręczono pierwotny, jak i poprawiony protokół z kontroli. Skarżący miał zapewniony czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego i z prawa tego korzystał. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. W. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 43 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że korespondencja skierowana do skarżącego zawierająca poprawiony raport pokontrolny została prawidłowo doręczona skarżącemu w trybie tzw. doręczenia zastępczego, podczas gdy J. K. (osoba, która prawdopodobnie odebrała korespondencję) nie była jej adresatem, nie była upoważniona przez skarżącego do odbioru przesyłki, jak również nie mogła być traktowana jako "dorosły domownik" uprawniony do odbioru korespondencji w trybie doręczenia zastępczego; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości. Sąd nie zbadał, czy J. K. w istocie posiada status dorosłego domownika i czy mogło przy jej udziale dojść do doręczenia zastępczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podkreślił, że J. K. jest pracownikiem przedsiębiorstwa, które ma siedzibę na nieruchomości, w której również posiada adres sam skarżący, a zatem nie była osobą uprawnioną do odbioru korespondencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna L. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W zarzucie kasacyjnym skarżący wskazuje na naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i wywodzi, że te naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nieuwzględnienie tej okoliczności przez Sąd I instancji skutkuje tym, że wyrok oddalający skargę jest wadliwy. W ramach szczegółowych naruszeń przepisów prawa skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 43 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt lit. c/ w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. W zakresie pierwszego zarzutu skarżący kasacyjnie twierdzi, że wyrok Sądu I instancji wadliwie przyjmuje, że organy prawidłowo doręczyły skarżącemu pisma urzędowe w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w którym zapadły decyzje kontrolowane przez Sąd. W ocenie L. W. doszło w tym zakresie do naruszenia prawa i miało ono istotny wpływ na wynik spraw. Istota naruszenia sprowadza się do uznania za poprawne doręczeń dokonanych do rąk J. K., która nie była domownikiem w rozumieniu przepisów k.p.a. Z tak postawionym zarzutem nie można się zgodzić, gdyż nie ma on prawnego uzasadnienia. Niewątpliwie z treści art. 43 k.p.a. wynika, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli te osoby podjęły się oddania pisma adresatowi, a informację o tym fakcie pozostawia się w sposób określony w tym przepisie. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej ten warunek został spełniony, dlatego nie można przyjmować, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo w tym zakresie i przez to naruszenie Sąd dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że pisma były doręczane w miejscu zamieszkania skarżącego, a skoro tak, to należało do tej sytuacji stosować art. 43 k.p.a., a to oznacza, że domniemanie doręczenia pisma domownikowi musi być wyprowadzane z okoliczności danej sprawy. Dla Sądu II instancji trafne i poprawne jest stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że z akt sprawy nie wynika, by pisma kierowane do skarżącego odbierała osoba nieuprawniona, skoro z treści zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że odbierająca J. K. działała jako dorosły domownik, bo taka adnotacja została uczyniona na tych dokumentach. Skoro tak jest, to przyjęcie poprawności doręczania korespondencji urzędowej jest prostą konsekwencją stwierdzonych ustaleń w oparciu o akta sprawy. Takie stanowisko Sądu I instancji zasługuje na aprobatę, a przez to zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny. Dodać należy, że domniemanie doręczenia pisma domownikowi może być obalone, ale tylko wtedy, gdy strona wykaże, że poświadczenie odbioru nie odpowiada faktom wynikającym z jego treści. Twierdzenia strony, że osoba odbierająca pismo nie jest domownikiem, nie podważają takiego domniemania, w sytuacji gdy zasadniczo w całym postępowaniu administracyjnym pisma odbiera ta sama osoba, a strona dopełnia czynności procesowych w prawem określonych terminach. W ocenie NSA fakt, że w miejscu zamieszkania skarżącego działa równocześnie firma związana z działalnością gospodarczą, a osoba odbierająca pismo jest pracownikiem tej firmy, nie wyklucza bycia tej osoby domownikiem, o ile z akt sprawy wynika, że odbiera ona pisma jako domownik, a domniemanie działania w takiej roli nie zostanie skutecznie obalone przez stronę. W rozpoznawanej sprawie domniemanie nie zostało usunięte, z tego też względu ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść prawnego skutku. Poza tym Sąd II instancji zauważa, że art. 43 § 1 k.p.a. miał taką jednostkę redakcyjną w pierwotnym tekście z 1960 roku. Należy to mieć na uwadze, gdyż skarga kasacyjna to profesjonalny środek prawny. Zdaniem NSA nietrafny jest również drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Strona występująca z tym środkiem prawnym twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo, bo Sąd dokonał wadliwej kontroli decyzji z punktu widzenia wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, wobec niebrania udziału w postępowaniu strony ze względu na wady w doręczaniu pism procesowych. Tak postawiony zarzut jest chybiony wobec przesądzenia przez Sąd II instancji, że WSA we W. nie naruszył dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 43 k.p.a. Skoro w zakresie doręczeń nie było naruszeń prawa, to Sąd I instancji działał właściwie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zatem w takiej sytuacji nie mógł naruszyć art. 145 § 1pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie stosując tych przepisów, niezależnie od tego, że trudno byłoby je stosować w zakresie doręczeń, skoro zarzut odnosi się do przepisów związanych z wyjaśnieniem i oceną stanu faktycznego sprawy. Doręczenie to nie ustalenie stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, aczkolwiek regulowane jest przepisami procesowymi. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.