I OSK 929/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 702/13 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 702/13, oddalił skargę Gminy O. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Jak wynika z jego uzasadnienia powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miejską O., prawa własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb O., oraz odmówił stwierdzenia nabycia tej nieruchomości przez Gminę O.. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż przedmiotowe mienie w dniu wejścia w życie tej ustawy służyło wykonywaniu zadań należących do właściwości obu jednostek samorządu terytorialnego (Gminy O. i Gminy Miejskiej O.), mimo to jednak uznał, iż nabyło ją Miasto O. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją utrzymała w mocy tę decyzję. Nie uwzględniła bowiem odwołania Gminy O., w którym eksponowano fakt niefunkcjonowania w dniu 27 maja 1990 r. organów Miasta O., co wykluczało przynależność spornej nieruchomości do tej jednostki, a w konsekwencji przejście prawa własności na jej rzecz. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że pojęcie "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do" użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej należy rozumieć jako mienie położone na terenie danej gminy. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000r., sygn. akt I SA 2184/98. Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. Gmina Miejska O. istniała w obrocie prawnym, a na jej terenie jest położona przedmiotowa nieruchomość, to ona nabyła jej własność z mocy prawa. Poza tym odmienne rozstrzygnięcie kolidowałoby z innymi decyzjami komunalizacyjnymi dotyczącymi tych jednostek. Skargę na tę decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Gmina O., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 7 Konstytucji RP i przepisów postępowania, domagając się jej uchylenia. W motywach skargi podniesiono, że bez znaczenia są okoliczności niekwestionowania innych rozstrzygnięć komunalizacyjnych, bo decydujące jest ziszczenie się przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Te zaś zostały spełnione przez skarżącą, bo w dniu 27 maja 1990 r. organy Miasta O. nie istniały. Samo powołanie jednostki samorządowej nie jest wystarczające, skoro komunalizowane mienie, aby przeszło na własność danej gminy, winno należeć do jej organów, które miały wykonywać względem niego funkcje władcze. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przytaczając brzmienie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej regulującego przejście prawa własności mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego na rzecz właściwych gmin, wskazał przede wszystkim, że decyzje, jakie zapadają w tej materii, mają charakter deklaratoryjny, bo potwierdzają istniejący stan na dzień 27 maja 1990 r. Użyte w tym przepisie pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Sporem w tej sprawie objęta jest okoliczność czy przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy O. czy Miasta O., co winno wynikać z przynależności jej do organów jednej z tych jednostek, bo obie istniały w dniu 27 maja 1990 r. Gmina O. utworzona była na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.), zaś Miasto O. na podstawie uchwały Nr 164 Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1989 r. w sprawie utworzenia miasta O. w województwie poznańskim (M.P. Nr 41, poz. 325). Użyte w ustawie pojęcia "gmina właściwa" i "należące do" nie zostały zdefiniowane, lecz są wykładane w orzecznictwie. Wedle Trybunału Konstytucyjnego oznaczają gminę, której organy wykonywały działania władcze względem danego mienia, a więc gminę, na terenie której nieruchomość jest położona (p. uchwała z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91). Sporny teren wchodzi w skład miasta O., przy czym ta jednostka samorządowa w dacie wymienionej wyżej wyposażona została w osobowość prawną i posiadała organy. Istnienie organów nie oznacza tu obsadzenie ich przez wybrane czy wskazane osoby, zatem nawet wówczas, gdy nie było piastunów organów, to organu te funkcjonowały w obrocie prawnym. W konsekwencji czego Sąd meriti stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji uznał za trafne, i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przez błędną wykładnię, b) art. 6 ustawy komunalizacyjnej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na jego pominięciu. Na tej podstawie domagała się jego uchylenia w całości i uchylenia zapadłych w sprawie decyzji, udzielenia organom zrozumiałych wytycznych co do dalszego toku postępowania oraz orzeczenia o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. Jak wynika z jej uzasadnienia motywem przewodnim jest twierdzenie, iż w dniu 27 maja 1990 r. nie funkcjonowały organy Miasta O., zatem ta jednostka nie mogła nabyć z mocy prawa spornej nieruchomości, bo ta do nich nie mogła należeć po myśli art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie powołał się na treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., gdyż odnosiła się ona do mienia pozostającego w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, a więc do regulacji art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, która w sprawie nie ma zastosowania. Wedle autora skargi kasacyjnej ustawodawca powiązał przesłankę komunalizacji z przynależnością mienia do określonego organu. Do dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej podmiotem władającym mieniem ogólnonarodowym (w tym sporną nieruchomością) było Państwo, a dopiero potem powstałe jednostki samorządu terytorialnego i ich organy. Zatem istniejące od 1 stycznia 1990 r. Miasta O. nie obsadziło do 27 maja 1990 r. organów piastunami, nadto dopiero z tą datą uzyskało osobowość prawną. Organy te przeto nie wykonywały żadnych uprawnień władczych, stąd sporne mienie nie mogło do nich należeć. Jako dopuszczalną ewentualność skarżąca kasacyjnie wskazała możliwość skomunalizowania przedmiotowej nieruchomości na rzecz obu spierających się jednostek, a to na mocy art. 6 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Skoro kryterium terytorialne nie jest tu właściwe, w ocenie autora skargi kasacyjnej odmiennie orzekający zaskarżony wyrok nie powinien się ostać. Miasto O. postulowało oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do brzmienia przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W pierwszej kolejności godzi się stwierdzić, że skarga kasacyjna nie eksponuje podstawy naruszenia przepisów postępowania, co oznacza że nie zaczepia prawidłowości ustaleń faktycznych i procedowania przed Sądem I instancji. Skutkuje to brakiem możliwości ingerowania Sądu Kasacyjnego w sferę faktyczną w zakresie odnoszącym się do przesłanek materialnoprawnych rozstrzygnięcia. Te bowiem zostały prawomocnie przesądzone. Istotnymi z tego punktu widzenia są ustalenia, że obie spierające się jednostki samorządu terytorialnego istniały w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a objęta zaskarżonym do Sądu Wojewódzkiego rozstrzygnięciem nieruchomość położona jest w granicach Miasta O., które w tym dniu funkcjonowało w obrocie prawnym m.in. poprzez swoje organy; nota bene odmiennej treści pismo Wójta Gminy O. z 7 kwietnia 2011r. jest gołosłowne, bo niepoparte dowodami, a pochodzi od uczestnika postępowania. Na tym gruncie jedynie można rozważać zasadność zarzutów przedstawionych w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. Uchybienia przez Sąd meriti przepisowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przez błędną wykładnię kasacja upatruje w powiązaniu przesłanki "należenia" przedmiotowej nieruchomości do organu (gminy) ze względu na jej położenie. Dowodziła bowiem po pierwsze wadliwości tej interpretacji, po wtóre braku faktycznego utworzenia organów Miasta O.. Ze stanowiskiem pierwszym wypada się częściowo zgodzić, gdyż rzeczywiście uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., na którą się powołał Sąd dotyczyła wyłącznie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wywody zawarte w jej uzasadnieniu nie nadają się więc do prostego przełożenia na grunt niniejszej sprawy. Zwrócił zresztą na ten aspekt zagadnienia uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008r., sygn. akt I OSK 655/07 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wywodząc m.in., że do dnia 27 maja 1990 r. obowiązywała zasada własności państwowej, stąd składniki tego mienia były własnością ogólnonarodową, i z tym zastrzeżeniem mogły "należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" w ujęciu ustawy komunalizacyjnej, bo one zarządzały tym mieniem. Na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gminy nabyły od państwa określone prawa majątkowe. W konsekwencji czego gminą właściwą w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie zawsze musi być gmina położenia nieruchomości (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 listopada 2000 r., sygn. akt K 7/2000 (OTK z 2007 r., nr 7, poz. 259). Zwrot "gmina właściwa" należy według Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretować jednak indywidualnie, w zależności od konkretnego przypadku. Istotna jest w jego opinii przynależność określonej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do organu (gminy), co ustala się poprzez wyjaśnienie, który terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego reprezentował i realizował uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do niej w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Podobnie zresztą wcześniej wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 2001 r., sygn. akt III RN 153/00 (OSNP z 2000 r., nr 8, poz. 175). Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko podziela. Jednakowoż w jej okolicznościach aspekt terytorialny i prawnorzeczowy porywają się. Bowiem z niezakwestionowanych ustaleń wynika, że miasto O. powstało na mocy uchwały Rady Ministrów z 11 grudnia 1989 r. w dniu 1 stycznia 1990 r., nadto że jego w granicach znalazła się przedmiotowa nieruchomość. Przeto od tej daty ta jednostka samorządu terytorialnego funkcjonowała w obrocie prawnym. Praktycznie jej organy powstały z pewnością później, wszak już wówczas mogła ona zarządzać powierzonym jej majątkiem państwowym. Skarżąca kasacyjnie nie zdołała dowieść, aby w dniu 27 maja 1990 r. organy te nie istniały (nie były obsadzone osobowo), a więc by nie istniały w sensie funkcjonalnym. Zatem jej twierdzenia w tej materii są gołosłowne. Tymczasem, mimo obowiązków organów wynikających z brzmienia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w pewnej mierze ją obciążał obowiązek wykazania tego twierdzenia w postępowaniu administracyjnym, co wynika z reguły współdziałania stron. A już z pewnością w postępowaniu sądowym, w którym obowiązują inne reguły, rodzące szersze jeszcze obowiązki stron. Ubocznie godzi się wskazać, że nie ma tu istotnego znaczenia kwestia osobowości prawnej, którą – wbrew Sądowi meriti – Gmina Miejska O., jak zresztą Gmina O., nabyła z dniem 27 maja 1990 r., a nie wcześniej. Stanowisko skarżącej kasacyjnie jest zbyt formalistyczne, nieuwzględniające specyficznych okoliczności sprawy. Kryterium "terenowe" jest tu bardziej czytelne i zapobiegające przejściu prawa własności nieruchomości leżącej w granicach danej jednostki samorządu terytorialnego na rzecz innej jednostki tegoż samorządu. Pogląd ten jest zbieżny z interpretacją sformułowania "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" określającą przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 - LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 583/05 - LEX nr 198195, i wiele innych). Dlatego pierwszy z zarzutów kasacyjnych okazał się nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zasadności zarzutu uchybienia przepisowi art. 6 ustawy komunalizacyjnej. Przede wszystkim godzi się podnieść, że pogląd jakoby sporna nieruchomość należała do obu występujących w sprawie jednostek jest niepoparty żadnym dowodem, a wręcz sprzeczny z dotychczas przedstawionym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie. Poza tym przepis ten nie stanowi podstawy dla "wspólnej" komunalizacji, gdyż reguluje kwestię pozostawania w dotychczasowym zarządzie niepodzielnych składników mienia komunalnego służącego realizacji zadań więcej niż jednej gminy, do czasu utworzenia odpowiedniego związku komunalnego lub zawarcia porozumienia (ust. 1). Odnosi się raczej do wspólnych działań realizowanych dotąd na gruncie zaspokajania potrzeb mieszkańców przez przedsiębiorstwa komunalne. Wreszcie, jak wynika z ust. 2 przepisu art. 6 przejęcie mienia powinno nastąpić w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, gdyż w przeciwnym wypadku wojewoda zobowiązany był wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy. Takie okoliczności w tej sprawie nie zachodzą. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 7