II SA/Op 269/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kluczborku z dnia 5 marca 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia 5 marca 2013 r., nr [..], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kluczborku, działając na podstawie art. 52a w związku z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124), zwanej dalej u.p.n., wymierzył A Sp. z o.o. w [...] (zwanej dalej również Spółką) kary pieniężne po 20.000 zł za wprowadzanie do obrotu 3 środków zastępczych o nazwach: [...], [...], [...], łącznie w kwocie 60.000 zł (pkt 1). Jednocześnie organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że przeprowadzona w dniu 20 listopada 2012 r. - na skutek zawiadomienia Komendy Powiatowej Policji w Kluczborku - kontrola w Salonie B przy ul. [...] w [...], potwierdziła wprowadzanie do obrotu produktów o nazwach opisanych wyżej o nieznanym składzie, których oferowana cena oraz ilości produktu w jednostkowym opakowaniu budziły wątpliwości co do ich faktycznego przeznaczenia. Organ wskazał również, że z protokołu badań z dnia 22 stycznia 2013 r., nr [...], wykonanych przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie, wynika, że cztery związki wchodzące w skład produktów: AM-2201, Etkatynon, 2-DPMP, α-PVP wykazują działanie psychoaktywne i są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załączniku do u.p.n. Substancje te są środkami zastępczymi w rozumieniu u.p.n. Organ wyjaśnił, że z danych Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wynika, iż substancje te wykazują działanie psychoaktywne i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia. Oddziałują one silnie na ośrodkowy układ nerwowy oraz mogą powodować powstawanie stanów lękowych, depresyjnych, wyzwalać uśpione psychozy i prowadzić do uszkodzeń ośrodkowego układu nerwowego. Powyższe okoliczności, w ocenie organu, zadecydowały o zastosowaniu wobec Spółki przepisu art. 52a ust. 1 u.p.n. i wymierzeniu kary pieniężnej w łącznej kwocie 60.000 zł. W odwołaniu do powyższej decyzji A Sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 4 pkt 27 i art. 52a u.p.n. przez ich błędne zastosowanie, oraz naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. przez nieustalenie, czy Spółka w rzeczywistości wprowadziła opisane w decyzji produkty do obrotu. W ocenie odwołującej, organy nie ustaliły ilości produktów i okoliczności rzekomego wprowadzenia. Natomiast z samego faktu, że zabezpieczone produkty ujawniono w Salonie B nie można wywodzić, iż doszło do ich wprowadzenia do obrotu. Spółka nie zajmuje się sprzedażą takich środków, a nadto nie były one eksponowane publicznie, lecz znajdowały się w zamkniętej szafie w pomieszczeniu socjalnym. Odwołująca zarzuciła także, że nie ustalono do kogo należały przedmiotowe produkty. Tym samym przeprowadzone postępowanie dowodowe jest niekompletne i na jego podstawie organ nie można twierdzić, że zaktualizowały się przesłanki z art. 52a u.p.n. Brak też podstaw do przyjęcia, że w istocie chodzi o środki zastępcze, skoro produkty mają zastosowanie w zakresie tzw. chemii gospodarczej. Ponadto na produktach tych znajdują się stosowne ostrzeżenia, głównie - że nie nadają się do spożycia. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pochodząca od dziennikarza lokalnej gazety informacja o oferowaniu mu do sprzedaży przez pracownicę Salonu B przedmiotowych produktów wraz z nagraniem próby tej sprzedaży oraz wyniki kontroli Salonu, w ramach której ujawniono opisane środki zastępcze, a także ogólnodostępny charakter lokalu, przemawiają za stwierdzeniem wprowadzania do obrotu zatrzymanych produktów, czyli udostępniania ich osobom przychodzącym do lokalu. Wskazał również, że zabezpieczone produkty znajdowały się w otwartym pojemniku, który stał w części zaplecza, a nie, jak twierdzi odwołująca się Spółka, w zamkniętej szafie. Dalej, organ dowodził, że wykonane przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie badania potwierdziły, iż zatrzymane produkty są środkami zastępczymi w rozumieniu u.p.n. Natomiast żaden przepis u.p.n., jak również ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie nakłada na organ obowiązku ustalania ilości wprowadzanych do obrotu środków zastępczych, ani okoliczności, w jakich się to odbywa. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do nałożenia na Spółkę - stosownie do art. 52a u.p.n. - kary pieniężnej, w prawidłowo określonej przez organ pierwszej instancji wysokości, uwzględniającej ilość środków wprowadzanych do obrotu. Z kolei rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 52a ust. 2 u.p.n., jest obowiązkowym elementem decyzji. Reasumując stwierdzono, że skoro zatrzymane środki zastępcze udostępniano osobom trzecim w Salonie B, to nałożenie kary było zasadne, a postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji odpowiadało wymogom określonym w art. 7 i art. 77 K.p.a. W skardze na powyższą decyzję Spółka, nadal reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania, względnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżąca Spółka sformułowała zarzut rażącego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77, polegającego na nierozpoznaniu istoty sprawy i pominięciu ustalenia, czy skarżąca w rzeczywistości wprowadziła opisane w decyzji wyroby do obrotu, oraz naruszenia przepisów art. 4 pkt 27 i art. 52a u.p.n. Zarzuciła również, że decyzję podjęto w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, niepoparte materiałem dowodowym, a wręcz sprzeczne z tym materiałem, co polegało na przyjęciu, iż przedmiotowe produkty wprowadzane były do obrotu. W motywach skargi Spółka powtórzyła w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie Spółki kosztami postępowania sądowego, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedzione. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie. Na wstępie przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124), zwanej dalej: u.p.n. Przepis art. 44b u.p.n. ustanawia zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, przez które należy rozumieć - stosownie do art. 4 pkt 27 u.p.n. - substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Z kolei powołany w decyzjach organów obu instancji art. 52a ust. 1 u.p.n. stanowi, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł. Jednocześnie w art. 4 pkt 34 u.p.n. ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia "wprowadzanie do obrotu", stanowiąc, że pojęcie to oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w omawianej ustawie nie zdefiniowano pojęcia "osoby trzeciej". Odkodowując jego znaczenie wskazać zatem trzeba na zasadny pogląd wyrażany w piśmiennictwie, że osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. nie jest konsument, a zatem osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia. W sytuacji, w której odbiorcą jest konsument, nie następuje wprowadzenie do obrotu środków psychoaktywnych, ale ich udzielenie innej osobie, które to zachowanie penalizuje art. 58 i art. 59 u.p.n. (por. komentarz do art. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, autorzy: Katarzyna Łucarz, Anna Muszyńska, stan prawny 1 grudnia 2007 r., pkt 30, źródło: System Informacji Prawnej LEX). Natomiast dokonując wykładni art. 4 pkt 34 u.p.n. Sąd Najwyższy stwierdził w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., że "uczestniczenie w obrocie to przyjęcie odpłatnie bądź nieodpłatnie przez osobę nie będącą konsumentem tychże środków lub substancji w celu późniejszego ich przekazania innej osobie, przy czym nabywca nie jest konsumentem" (por. wyrok SN sygn. akt III KK 36/08, LEX nr 448971). Z kolei w orzecznictwie sądów apelacyjnych, odnoszącym się do definicji zawartej w art. 4 pkt 34 u.p.n., ukształtował się pogląd, że pojęcia "wprowadzanie do obrotu", "uczestniczenie w obrocie", "udzielanie narkotyków innej osobie", "udzielanie narkotyków w celu osiągnięcia korzyści" obejmują tożsame zachowania polegające na przekazywaniu innym osobom narkotyków, przy czym może ono być odpłatne albo darmowe. Kryterium rozróżniania tych zachowań stanowi natomiast osoba odbiorcy. Uczestniczenie w obrocie, czy wprowadzanie do obrotu w rozumieniu przepisu art. 56 ust. 1 u.p.n. polega na hurtowym uzyskiwaniu narkotyków i takim też przekazywaniu ich kolejnym osobom. Jeśli zaś odbiorcą narkotyków jest ich konsument, czyli osoba nabywająca je dla spożycia przez siebie, zachowanie sprawcy będzie formą udzielenia, o jakiej mowa w art. 59 ustawy (por. wyrok SA w Łodzi z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II AKa 123/09, LEX nr 794729; podobnie SA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 106/13, dostępnym na Portalu Orzeczeń Sądów Powszechnych - http://orzeczenia.ms.gov.pl). W świetle powyższych rozważań prawnych za trafny należy uznać pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wprowadzenie do obrotu m.in. środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, które nie są konsumentami tychże środków (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 326/13, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe regulacje prawne i uwagi do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 52a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 u.p.n., przyjmując, że skarżąca Spółka wprowadzała do obrotu środki zastępcze. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wyniki badań Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, niewątpliwe uprawniał organy do przyjęcia, że zabezpieczone w Salonie B produkty są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 u.p.n. Analizy laboratoryjne próbek potwierdziły bowiem, że cztery związki wchodzące w skład tych produktów: AM-2201, Etkatynon, 2-DPMP, α-PVP, wykazują działanie psychoaktywne i są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załączniku do u.p.n. Jednakże z ustaleń faktycznych sprawy wynika również, że Salon B, w którym przeprowadzono w dniu 20 listopada 2012 r. kontrolę ma charakter ogólnodostępny, a środki zastępcze były sprzedawane osobom przychodzącym do tego lokalu, czyli ich konsumentom. Również z informacji przekazanej przez dziennikarza gazety lokalnej wynika, że sprzedawczyni lokalu oferowała mu do sprzedaży środki potocznie zwane "dopalaczami". W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organy błędnie uznały, że sprzedaż środków zastępczych konsumentom Salonu B stanowi ich udostępnienie "osobom trzecim", czyli wprowadzanie do obrotu w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. Sprzedaż środka zastępczego konsumentom - jak już wyjaśniono wyżej - jest udzieleniem tego środka innej osobie, a nie wprowadzeniem go do obrotu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał zatem organów do zajęcia stanowiska, że zaktualizowały się przesłanki do wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej na podstawie art. 52a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 u.p.n. W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia spowodowały konieczność uchylenia - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. - wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania nie orzeczono, z uwagi na treść art. 210 § 1 zd. pierwsze, zgodnie z którym strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej Spółki nie złożył wymaganego wniosku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do dokonania przez organy orzekające ponownej oceny okoliczności faktycznych sprawy z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni pojęcia "wprowadzanie do obrotu", a następnie wydania stosownej decyzji.