III SA/Lu 602/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w Tomaszowie Lubelskim na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 17 lipca 2013 r. nr PN.II.4131.259.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu w Tomaszowie Lubelskim z dnia 17 czerwca 2013 r. Nr 291/2013 w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Tomaszowie Lubelskim i Nr 293/2013 w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Tomaszowie Lubelskim I. uchyla zaskarżony akt nadzoru; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Powiatu w Tomaszowie Lubelskim 240 (dwieście czterdzieści) złotych z tytułu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 lipca 2013 r., nr PN.4131.259.2013 Wojewoda stwierdził nieważność uchwał Zarządu Powiatu z dnia 17 czerwca 2013 r. o numerach: 291/2013 w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej oraz 293/2013 w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej . W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że uchwałą nr 291/2013 Zarząd Powiatu - działając na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) - zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, przeprowadzony w dniu 22 kwietnia 2013 r. W ocenie organu nadzoru w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w cyt. § 8 ust. 2 pkt 4, tj. w trakcie postępowania konkursowego miały miejsce inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Nieprawidłowości te dotyczyły składu komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej . Powyższe naruszenie prawa ma charakter istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiąc wadę powodującą konieczność stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu. Wojewoda wskazał, że nieprawidłowości stwierdzone przez organ nadzoru w toku postępowania wyjaśniającego dotyczą braku udziału w pracach komisji przedstawiciela Kuratora Oświaty. Organ podkreślił, że z treści art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej jako "u.s.o") wynika, że w skład komisji zawsze wchodzi dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Przytoczony przepis określa w sposób wyczerpujący skład komisji konkursowej i organ nie może dokonywać jakichkolwiek modyfikacji w tym zakresie. W dniu 9 stycznia 2013 r. Kurator Oświaty - jako przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, desygnował do składu komisji konkursowych następujących przedstawicieli – J.L. oraz A.T., którzy zostali w dniu 14 lutego 2013 r. powołani przez Zarząd Powiatu w skład komisji do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej (uchwała Nr 262/2013). Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. Kurator Oświaty poinformował Starostę, że ze względów organizacyjnych, w pracach komisji nie będzie mógł uczestniczyć J.L. W związku z powyższym do prac komisji Kurator Oświaty desygnował A.T. W odpowiedzi na ww. wystąpienie Starosta, pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. poinformował Kuratora Oświaty, że na obecnym etapie postępowania konkursowego nie ma możliwości zmiany wytypowanego wcześniej członka komisji. W ocenie organu nadzoru nie można podzielić tego stanowiska. Zarząd Powiatu nie dopełnił obowiązku dokonania zmiany w składzie komisji konkursowej. W pracach komisji nie mógł uczestniczyć J.L., nie legitymował się już bowiem stosownym upoważnieniem Kuratora Oświaty. W przedłożonych wyjaśnieniach Starosta podniósł, że gdyby nastąpiła zmiana członka komisji to uniemożliwiłaby ona ścisłe wykonanie zapisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, wprowadzających termin 7 dniowy na powiadomienie członków komisji oraz kandydatów o terminie posiedzenia komisji. W ocenie Wojewody powyższa argumentacja jest bezzasadna, bowiem gdyby zawiadomienie dotarło do przedstawiciela ego Kuratora Oświaty – A.T. w terminie krótszym niż 7 dni przed datą konkursu, ale stawiłaby się ona na posiedzenie, nie można byłoby czynić zarzutu naruszenia procedury. Zarząd Powiatu - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36a ust. 6 pkt 2 u.s.o. - nie powołał do komisji konkursowej drugiego przedstawiciela ego Kuratora Oświaty. Konkurs został zatem przeprowadzony przez komisję, której skład nie odpowiadał obowiązującym przepisom prawa. Wojewoda podkreślił, że art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. regulując skład komisji konkursowej, stwierdza wyraźnie, że w jej skład wchodzą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, nie zaś osoby piastujące funkcję tego organu czy też osoby będące członkiem organu kolegialnego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że J.F. oraz T.C. brali udział w pracach komisji konkursowej, a następnie, jako członkowie Zarządu Powiatu zatwierdzali przedmiotowy konkurs oraz powierzali wyłonionemu kandydatowi stanowisko dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej . W ocenie organu nadzoru w sytuacji, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczą członkowie Zarządu Powiatu, mającego wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia, jak i unieważnienia wyników tego konkursu, to powstaje uzasadniona wątpliwość co do bezstronności i obiektywizmu dokonywanej oceny postępowania konkursowego. Konsekwencją prawną zakwestionowania uchwały nr 291/2013 jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nr 293/2013 w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej . W skardze Zarząd Powiatu zarzucił rażące naruszenie: art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595; dalej jako "u.s.p"). poprzez przyjęcie, że przedmiotowe uchwały są sprzeczne z prawem; art. 36a ust. 6 u.s.o. poprzez ocenę, że istniały nieprawidłowości w pracy komisji konkursowej, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu oraz art. 79 ust. 3 u.s.p. polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego stwierdzenia nieważności uchwały nr 293/2013 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej. Wskazując na powyższe uchybienia Zarząd Powiatu, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazał wprost z jakim przepisem sprzeczna jest każda z kwestionowanych uchwał. Wymieniony art. 36a ust. 6 pkt 2 u.s.o. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, stanowi tylko o komisji konkursowej, zatem nie ma podstaw prawnych do stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. Odnośnie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora, brak jest w ogóle uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nieprawidłowością jest też stwierdzenie nieważności dwóch uchwał jednym rozstrzygnięciem. W ocenie skarżącego bezzasadny jest również zarzut udziału sekretarza powiatu w składzie komisji konkursowej wskazując, że jest to kierownicze stanowisko urzędnicze i nie ma funkcji decyzyjnych. Ponadto żaden przepis nie wyklucza udziału w komisji konkursowej na stanowisko dyrektora wskazanych przez organ nadzoru osób. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim należy zauważyć, że w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, przy czym właściwe ustawy regulujące ustrój samorządu terytorialnego precyzują kryteria i zasady kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały zarządu powiatu, kryteria kontroli przez organ nadzoru określono w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej jako: u.s.p.) . Stosownie do tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r. , I OSK 1287/06). Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. W świetle powyższego, zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody ego można skutecznie postawić zarzut niezgodności z prawem o ile rozstrzygnięciem tym stwierdzono nieważność uchwał Zarządu Powiatu z dnia 17 czerwca 2013 nr 291/2013 i nr 293/2013, które bądź nie były sprzeczne z prawem, bądź naruszały prawo jedynie w nieistotnym stopniu – w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.s.p. Zauważyć więc należy, że w treści rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru powinien wskazać jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Są to niezbędne składniki rozstrzygnięcia nadzorczego, wynikające wprost z treści normy prawnej zawartej art. 79 ust. 1 - 4 u.s.p. Przepisy te obligują bowiem organ nadzoru do zawarcia w swej uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ma to istotne znaczenie dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia także z tego powodu, że przepis art. 79 u.s.p. w § 1 i § 4 wskazuje na dwie wadliwości uchwał organu powiatu, z którymi ustawodawca wiąże różne skutki, o czym była mowa wyżej. Podkreślić zatem należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy dochodzi do wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Oznacza to, że należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność badanej uchwały z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., II OSK 900/13). Przystępując do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że stosownie do treści art. 36a ust. 1 u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Przepis art. 5c pkt 2 u.s.o. stanowi natomiast, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Zgodnie ust. 6 art. 36a u.s.o. w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisje konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7. Zdaniem Wojewody, istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę unieważnienia uchwał wyrażało się w tym, że w pracach komisji konkursowej nie brał udziału przedstawiciel Kuratora Oświaty. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że w dniu 9 stycznia 2013 r. Kurator Oświaty, jako przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, desygnował do składu komisji konkursowych J.L. oraz A.T.. Wskazani przedstawiciele zostali uchwałą nr 62/2013 powołani przez Zarząd Powiatu w skład komisji, co stanowiło wypełnienie obowiązku nałożonego na organ prowadzący szkołę określony w ar. 36a ust. 6 u.s.o. W ocenie sądu, pismo Kuratora Oświaty z dnia 16 kwietnia 2013 r. informujące, że w pracy komisji nie może uczestniczyć J.L. i jednoczesnym desygnowaniu w jego miejsce A.T. nie było wiążące dla Zarządu Powiatu. To Zarząd Powiatu, jako organ prowadzący szkołę lub placówkę, ma wyłączną kompetencję do powołania komisji konkursowej w określonym składzie i do czasu zmiany tego składu owa komisja winna działać w składzie określonym w obowiązującej uchwale. Wniosek organu sprawującego nadzór pedagogiczny co do zmiany składu komisji nie ma więc charakteru wiążącego w tym sensie, że ów organ jest jedynie uprawniony do zgłoszenia swoich przedstawicieli, spośród których organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje ich do komisji, jednak to nie organ sprawujący nadzór pedagogiczny ostatecznie decyduje o składzie lub zmianie składu komisji. Wobec powyższego zauważyć należy, że zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia prace komisji są prowadzone, jeżeli w posiedzeniu bierze udział co najmniej 2/3 jej członków. Z listy obecności posiedzenia komisji załączonej do akt administracyjnych, wynika, że w dniu 22 kwietnia 2013r. w posiedzeniu wzięli udział wszyscy powołani członkowie komisji za wyjątkiem J.L. W posiedzeniu komisji konkursowej udział brała A.T. druga z desygnowanych przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a zatem Kurator Oświaty nie był pozbawiony reprezentacji. Odnotować również należy, że termin posiedzenia komisji konkursowych został wyznaczony na dzień 22 kwietnia 2013 r. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia powiadomienie członków komisji o terminie i miejscu posiedzenia komisji musi nastąpić nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia. Zatem, jak słusznie zauważa strona skarżąca, nie było możliwości dokonania zmiany składu komisji z przyczyn proceduralnych. W ocenie sądu, skład komisji powołanej na dzień 22 kwietnia 2013 r. do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej , był zgodny z wymogami określonymi w art. 36a ust. 6 u.s.o. Odnosząc się do drugiego z zarzutów postawionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewody odnoszącego się do udziału w składzie komisji wicestarosty J.F. oraz członka Zarządu Powiatu T.C., sąd go nie podzielił. Zgodnie art. 36a ust. 6 pkt. 1 u.s.o. w skład komisji konkursowej powoływanych jest trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Podkreślić należy, że zarząd powiatu jest organem wieloosobowym, w jego skład wchodzą starosta, wicestarosta oraz członkowie zarządu, a zatem w ocenie sądu, nie można w stosunku do niego stosować wyłączenia, o którym mowa jest w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 324/13. Sąd we wskazanym wyroku odnosił się bowiem do organu jednoosobowego – burmistrza. Uznał, że przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.). Zdaniem sądu powołanym do przeprowadzenia postępowania konkursowego członkom komisji nie można postawić zarzutu braku bezstronności. Zauważyć bowiem należy, że Wojewoda w żaden sposób nie wykazał, by samo uczestnictwo wicestarosty i członka Zarządu Powiatu w komisji, miało wpływ na wynik postępowania konkursowego. Późniejsze zatwierdzenie wyników przeprowadzonego konkursu przez te same osoby, które były członkami komisji wyłaniającej dyrektora, wobec braku stwierdzenia nieprawidłowości w powoływaniu czy działaniach członków komisji, nie mogły stanowić istotnego naruszenia prawa. W ocenie sądu brak jest podstaw aby uznać uchwały Zarządu Powiatu z dnia 17 czerwca 2013 r. o numerach: 291/2013 w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej oraz 293/2013 w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej za podjęte z istotnym naruszeniem prawa, a co za tym idzie przyjąć, że rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody ego z dnia 17 lipca 2013 r., mocą którego stwierdzono nieważność tych uchwał - za zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony akt nadzoru. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy.