II SA/Ke 722/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi K. S.A. z siedzibą w K. w upadłości układowej na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 maja 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 stycznia 2013 r., nr [...] o nałożeniu na K. S.A. w upadłości układowej (które dalej są zwane "skarżącą") kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za nieprzesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, tj. naruszenie przepisu lp. 5.4 pkt 3 załącznika do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2011 r., nr 227 poz. 1367 ze zm., dalej zwanej "u.p.t.n."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w dniach 12 - 14 grudnia 2012 r. na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 1265, dalej jako “u.t.d.") upoważniony inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadził u skarżącej kontrolę. Jej zakresem objęto m.in. przestrzeganie wynikających z u.p.t.n. obowiązków i warunków przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. Ustalono, że w 2011 r. skarżąca wykonywała przewozy drogowe towarów niebezpiecznych, czego dowodem jest roczne sprawozdanie za 2011 r. z działalności w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z 11 stycznia 2012 r. Powyższego sprawozdania nie przesłano jednak Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego. Tymczasem stosownie do przepisu art. 16 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n., uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wysłać jeden egzemplarz rocznego sprawozdania z działalności tego uczestnika, w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych oraz czynności z nim związanych, zwanego dalej "rocznym sprawozdaniem", w terminie do dnia 28 lutego każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego właściwemu ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych. Zgodnie zaś z treścią lp. 5.4 pkt 3 załącznika do u.p.t.n., nieprzesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, jeżeli od ustawowo okreslonego terminu przesłania sprawozdania upłynęły co najmniej 3 miesiące, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5000 zł. Zdaniem organu, skarżąca niesłusznie podnosi, że - z uwagi na brak wpływu na powstanie i niemożność zapobieżenia w/w naruszeniu - w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n. (wskazujący przypadki, w których nie nakłada się kary pieniężnej, o której mowa w art. 107 i art. 108 u.p.t.n.). Z przepisu tego wynika bowiem, że to na uczestniku przewozu towarów niebezpiecznych spoczywa ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności wykonując działalność gospodarczą w zakresie drogowego przewozu towarów niebezpiecznych i nie miał wpływu na naruszenie prawa. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów na obalenie własnych ustaleń. Organ wyjaśnił również, że pod pojęciem naruszenia, na które uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych nie miał wpływu trzeba rozumieć tylko takie zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, których wystąpienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Zdarzeniem takim nie jest zaś okoliczność powoływana przez Spółkę, a zatem zmiana przepisów, które zostały opublikowane w przewidziany prawem sposób. Skarżąca mogła bowiem zasięgnąć informacji co do tego, do którego organu skierować sprawozdanie, a ponadto organ, mający być adresatem sprawozdnia, został wyraźnie wskazany w art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.t.n. Organ odwoławczy podkreślił również, że kwestia winy w zachowaniu się skarżącej nie miała znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej. Organy administracji ustalają bowiem jedynie czy doszło do naruszenia przepisów. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia sztywno określonej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ odstąpić nie może. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Powyższemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) obrazę przepisów postępowania zawartych w art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej zwanej "k.p.a.") przez uznanie, że organy administracji nie są zobligowane do prowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie; 2) obrazę przepisu prawa materialnego zawartego w art. 109 u.p.t.n. przez uznanie, że w niniejszym postępowaniu nie zaszły okoliczności do jego zastosowania. W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 maja 2013 r. oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 stycznia 2013 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę, skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że to na uczestniku, a nie na organie, spoczywa ciężar wykazania należytej staranności przy wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie drogowego przewozu towarów niebezpiecznych i braku wpływu na naruszenie prawa. Takie postępowanie organu spowodowało, że to na Spółkę przerzucono ciężar wykazania, iż nie naruszyła ona obowiązujących przepisów. Zaznaczyła, że postępowanie administracyjne nie jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności, więc organ administracji obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego nie może być przerzucony na stronę, w szczególności gdy chodzi o decyzje, które nakładają sankcje. Skarżąca - wskazując na konkretne wyroki - podkreśliła, że jej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności do zastosowania przepisu art. 109 u.p.t.n. Spółka nie miała bowiem wpływu na powstanie ewentualnego naruszenia; nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, którym nie mogła zapobiec. Na przełomie 2011 r. i 2012 r. nastąpiła bowiem zamiana przepisów prawa dotyczących składania sprawozdania z działalności w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych. Zmiany te dotyczyły organów administracji, do których należy składać sprawozdanie. W konsekwencji skarżąca nie wiedziała, do którego organu należy skierować sprawozdanie - czy jak dotychczas do Urzędu Wojewódzkiego, czy do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, zwłaszcza, że sprawozdanie dotyczyło 2011 r., czyli okresu, kiedy obowiązywały stare przepisy. Jednocześnie Inspektor Transportu Drogowego nie przesłał do skarżącej żadnych informacji o tym, że sprawozdanie za 2011 r. trzeba wysłać do niego. Zmiana przepisów doprowadziła zatem do zamieszania, za które spółka nie ponosi odpowiedzialności. Skarżąca podkreśliła także, że art. 109 u.p.t.n. nie wskazuje, by można go stosować tylko do okoliczności, które organ wskazał w decyzji. Taka wykładnia jest nieuprawniona i w praktyce doprowadziłaby do sytuacji, w której przepis art. 109 u.p.t.n. byłby martwy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał wyrażoną w decyzji argumentację. W celu potwierdzenia swojego stanowiska organ powołal się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1328/12. Orzeczenie to co prawda dotyczy art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., ale treść w/w przepisu jest tożsama z art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja czy też inny akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na wstępie rozważań wskazać należy, że w dniach 12 - 14 grudnia 2012 r. upoważniony inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadził u skarżącej kontrolę. Ustalono wówczas, że skarżąca wykonywała w 2011 r. przewozy towarów niebezpiecznych, czego dowodem jest roczne sprawozdanie sporządzone 11 stycznia 2012 r., przez doradzę W. K. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna oraz bezsporna jest okoliczność stwierdzona w protokole kontroli, że powyższego sprawozdania skarżąca nie przesłała Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego, stosownie do wymogu -obowiązującego od dnia 1 stycznia 2012 r. – przepisu art. 16 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n. Zdaniem Sądu prawidłowo ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny powoduje, że przewóz drogowy wykonywany był niezgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n., który stanowi: ,,uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wysłać jeden egzemplarz rocznego sprawozdania z działalności tego uczestnika, w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych oraz czynności z nim związanych, zwanego dalej "rocznym sprawozdaniem", w terminie do dnia 28 lutego każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego właściwemu ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych." Zgodnie zaś z treścią lp. 5.4 pkt 3 załącznika do u.p.t.n.: nieprzesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, jeżeli od ustawowo okreslonego terminu przesłania sprawozdania upłynęły co najmniej 3 miesiące, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5000 zł. W świetle powyższych faktów, Sąd nie podziela zarzutów skargi, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności do zastosowania przepisu art. 109 u.p.t.n. Pozbawione są bowiem jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych twierdzenia skarżącej, że nie miała ona wpływu na powstanie ewentualnego naruszenia; nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, którym nie mogła zapobiec. Okolicznością taką, wbrew temu co twierdzi skarżąca, nie jest podnoszona w skardze zmiana przepisów prawa dotyczących sprawozdania z działalności w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych, która nastapiła na przełomie 2011 r. i 2012 r. Sąd natomiast podziela dokonaną w zaskarżonej decyzji wykładnię przepisu art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n., że pod pojęciem naruszenia, na które uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych nie miał wpływu trzeba rozumieć tylko takie zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, których wystąpienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Wyraża jednocześnie pogląd, że artykuł 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n. jest przepisem wyjątkowym, odnoszącym się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Dlatego przepis ten powinien być wykładany ścieśniająco. Przepis art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.t.n. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, jest zrozumiały, natomiast akt prawny zawierajacy ww. przepis został opublikowany w Dzienniku Ustaw w dniu 24 października 2011 r. Skarżąca miała zatem ponad 4 miesiące aby zapoznać się z jego treścią i wyjaśnić wątpliwości dotyczące do którego organu (Urzędu Wojewódzkiego czy do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego), przesłać sprawozdanie za 2011 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że powstałych wątpliwości związanych ze zmianą stanu prawnego skarżąca nie wyjaśniała, jak też nie przesłała sprawozdania do dnia kontroli tj. 14 grudnia 2012 r. Na skarżącej jako uczestniku przewozu towarów niebezpiecznych spoczywa ciężar wykazania, że dołożyła należytej staranności wykonując działalność gospodarczą w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych i nie miała wpływu na naruszenie prawa. Sprawą przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie działalności prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa, także w zakresie profesjonalnej obsługi prawnej, by nie dochodziło do łamania prawa. Przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie przewozu drogowego powinien dostosować swe działania do stanu prawnego obowiązującego w chwili tego zdarzenia. Ocena zachowania skarżącej musi odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie, w którym z woli ustawowdacy ma wypełnić obowiązek ustawowy, w tym przypadku wynikajacy z art. 16 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n. W art. 135 u.p.t.n. ustawodawca postanowił, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., a tylko w odniesieniu do art. 124, art. 131 i art. 132 określił inny termin wejścia w życie. Przepisy te jednak nie znajdują zastosowania w niniejszej sparwie. Oznacza to, że nie powinno budzić wątpliwści skarżącej, że po 1 stycznia 2012 r. obowiązek przesłania sprawozdania za rok poprzedzający reguluje nowy przepis prawa do ktorego powinna się zastosować. Zdarzenie, takie jak sporządzenie i przesłanie sprawozdania za 2011 r. które miało miejsce w czasie gdy obowiązywał nowy stan prawny musi być oceniane wedle niego. Organ - adresat sprawozdania, został wyraźnie wskazany w art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.t.n. Podkreślić ponadto należy, że w stosunku do wszystkich podmiotów, a nie jedynie wobec skarżącej mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy wyrażona w ustawie wcześniejszej obowiązujacej do końca 2011 r. To ustawodawca zdecydował, że przepis art. 16 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n. obowiązuje od 1 stycznia 2012 r. Organu ustawodawczego nie można uznać za osobę trzecią w rozumieniu art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n. W świetle bezspornych faktów takich jak fakt sporządzenia sprawozdania za 2011 r. i nieprzesłania go do właściwego urzędu w terminie do 28 lutego 2012 r., organ nie miał obowiązku poszukiwania dowodów na obalenie własnych, prawidłowych ustaleń. Organ ustala jedynie czy doszło do naruszenia przepisów i z tego obowiązku wywiązał się należycie. Uczestnik przewozów jest zobligowany natomiast wykazać okoliczności o których mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n., jeżeli w jego ocenie takie zaistniały. Jak wyżej wskazano dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie ma wpływu okoliczność, że skarżąca nie wiedziała, do którego organu należy skierować sprawozdanie - czy jak dotychczas do Urzędu Wojewódzkiego, czy do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Bez znaczenia jest fakt, że sprawozdanie dotyczyło 2011 r., czyli okresu, kiedy obowiązywały stare przepisy. Dla oceny naruszeń art. 16 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n. oraz skutków tego naruszenia, istotne jest natomiast, że skarżąca nie przesłała sprawozdania za 2011 r. do Inspektoratu Transportu Drogowego. Z żadnego przepsiu u.p.t.n. nie wynika, aby organ – adresat ww. sprawozdania, w związku ze zmianą stanu prawnego, był zobowiązany poinformować uczestnika przewozu, w tym skarżącą, do którego organu ma przesłać sprawozdanie. W przypadku zatem stwierdzenia takiego naruszenia, po stronie organu powstał obowiązek nałożenia sztywno określonej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ odstąpić nie może. Pod rządami nowego prawa doszło bowiem do naruszeń, za które wymierzane są kary pieniężne. W świetle tego co wyżej powiedziano nieuzasadnione są zatem podnoszone w skardze zarzuty narusznie art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 109 u.p.t.n. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.