II OSK 49/14

Dnia 3 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 707/13 w sprawie ze skargi Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa L. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 23 maja 2013 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa L. z siedzibą w L. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 707/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa L. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 23 maja 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku sąd pierwszej instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 25 lutego 2013 r. Zespół Parków Krajobrazowych Województwa L., zw. dalej Zespołem Parków Krajobrazowych, Oddział Terenowy Parku Krajobrazowego poinformował, że w miejscowości M. na działce nr ... trwa wycinka drzew z gatunku sosna zwyczajna. W trakcie postępowania organ ustalił, że wycięcia drzew dokonano na działce nr ..., stanowiącej własność K. G., zw. dalej właścicielem nieruchomości, po czym wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usypanych hałd ziemi oraz usunięcia drzew bez zgody organu gminy. W dniu 27 marca 2013 r. odbyły się oględziny w terenie, w których uczestniczyli właściciel nieruchomości oraz inspektor Urzędu Gminy N., podczas których stwierdzono, że pod warstwą śniegu znajdują się wycięte drzewa do lat 10. Jednocześnie stwierdzono, że na działce usypane zostały zwały ziemi. Z uwagi na niekorzystne warunki atmosferyczne, właściciel zobowiązał się, że usypane na działce hałdy zostaną rozplantowane w terminie późniejszym. Stwierdzono ponadto, że pozostała część działki zainteresowanego pokryta jest młodymi drzewami, które wyrosły na nieruchomości jako samosiewki. Wszczęte przez Wójta Gminy N., zw. dalej Wójtem, postępowanie obejmowało wycinkę drzew bez zezwolenia i usypanie hałd ziemi na działce nr ..., położonej w obrębie M. Takie też postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe przez tenże organ (tak co do wycinki drzew jak i usypanych hałd ziemi). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przesłankę uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., stanowi nie tylko interes prawny, lecz także obowiązek, ze względu na który dany podmiot "żąda czynności organu", lub którego "dotyczy postępowanie". Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przepisach zawartych w art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 105 ust. 1 i 4 pkt 1, art. 107 ust. 1 oraz art. 107 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009r., nr 151, poz. 1220 ze zm.), zw. dalej ustawą o ochronie przyrody oraz w § 2 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody L. z dnia 17 października 2005 r. w sprawie B. Parku Krajobrazowego, znajdującego się w granicach województwa l. (...), zw. dalej rozporządzeniem Wojewody L. z dnia 17 października 2005 r., określone zostały zadania i obowiązki w zakresie ochrony przyrody należące do kompetencji dyrektora parku krajobrazowego oraz służb takiego parku. Do zadań tych należy m.in. identyfikacja i ocena istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego oraz wnioskowanie o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie tych zagrożeń i ich skutków, a także innych działań w celu poprawy funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego (art. 107 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody), a także realizacja zadań związanych z ochroną innych form ochrony przyrody w granicach parku krajobrazowego (art. 107 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody). Natomiast z § 2 ust. 3 rozporządzenia Wojewody L. z dnia 17 października 2005 r., do szczególnych celów ochrony walorów krajobrazowych B. Parku Krajobrazowego, zw. dalej Parkiem lub Parkiem Krajobrazowym, należy m. in.: zachowanie w niewielkim stopniu przekształconego krajobrazu mazowieckiego rolniczo-leśnego, ze szczególnym uwzględnieniem krajobrazu doliny R. i innych rzek, obszarów leśnych oraz śródleśnych polan, a także kompleksów łąk i pastwisk (pkt 1), jak i ochrona i kształtowanie zadrzewień (pkt 3). Z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody L. z dnia 17 października 2005 r. wynika nadto, iż w Parku obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym, lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że okolicznością bezsporną jest, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego. Na działce tej wykonano prace ziemne, polegające na usypaniu hałd ziemi. W ocenie skarżącego – prace te w sposób niedopuszczalny zmieniły rzeźbę terenu, wpływając na krajobraz Parku, a zatem dotyczyły dobra, którego ochronie służyć ma utworzony Park. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w tym zakresie, uznając je za bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy natomiast, umarzając postępowanie, wszczęte odwołaniem Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych, skoncentrował się na kwestii wymierzenia kary administracyjnej za nielegalną wycinkę drzew oraz prawno-karnej odpowiedzialności sprawcy wykroczenia z art. 127 ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem, co należy podkreślić, skarżący domagał się od organów podjęcia działań, zmierzających do usunięcia nawiezionej ziemi, nie zaś ukarania sprawcy wykroczenia. Osobną kwestią, zdaniem Sądu, pozostaje czy i ewentualnie, jakie przepisy prawa przewidują możliwość żądanej przez skarżącego ingerencji organów administracji, nie oznacza to jednak, że rozstrzygnięcie w tym zakresie (merytoryczne czy też umarzające postępowanie) znajduje się poza sferą legitymacji skarżącego. Mając powyższe na uwadze, sąd pierwszej instancji uznał, że Dyrektor Parku winien zostać uznany za stroną postępowania, dotyczącego hałd ziemi, usypanych na działce położonej w obrębie Parku. Uczestnicząc w tym postępowaniu Dyrektor będzie bowiem miał możliwość m. in. wypowiedzieć się w kwestii wpływu wykonanych prac na rzeźbę terenu działki położonej na terenie Parku, realizując tym samym obowiązki nałożone na niego przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Wojewody L. z dnia 17 października 2005 r., które obligują go do ochrony przyrody i walorów krajobrazowych na tym terenie. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że w trakcie rozpatrywania sprawy przez organ II instancji doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 105 ust. 1 i ust. 4 pkt 1, art. 107 ust. 1 i art. 107 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotem postępowania administracyjnego określonego art. 88 ust. 1 i 8 ustawy o ochronie przyrody są wyłącznie przedstawione w nim sytuacje, do których nie zaliczono sprawy "usypania hałd ziemi oraz podjęcia działań polegających na przywróceniu pierwotnego stanu ukształtowania terenu". Nadto, żaden inny przepis materialnego prawa administracyjnego nie przyznaje Wójtowi kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nakazania osobie lub podmiotowi podjęcia działań polegających na przywróceniu pierwotnego stanu ukształtowania terenu działki, zmienionego w wyniku usypania hałd. Zdaniem SKO, nie istnieje więc ww. przedmiot postępowania, i taka jest przyczyna umorzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w części dotyczącej usypanych hałd. W konsekwencji, w ocenie SKO, brak jest interesu prawnego i legitymacji do udziału w postępowaniu Zespołu Parków Krajobrazowych, jako samorządowej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Kolegium argumentowało też, że w świetle art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, zadania Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych mają charakter społeczno-organizatorski. Wykonywanie tych zadań oraz kierowanie jednostką organizacyjną, jaką jest Zespół Parków Krajobrazowych nie jest tożsame z zarządzaniem nieruchomościami, które objęte są terenem Parku, co mogłoby stanowić o istnieniu po stronie tej jednostki interesu prawnego. W ocenie Kolegium, reprezentowanie przez Zespół Parków Krajobrazowych interesu społecznego nie przysparza wskazanej jednostce samorządowej tego rodzaju interesu prawnego, z którym wiążą się uprawnienia strony w indywidualnym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem SKO, interes społeczny w każdym postępowaniu administracyjnym może reprezentować prokurator. W ocenie SKO, z powyższych względów Zespołowi Parków Krajobrazowych, jako samorządowej jednostce organizacyjnej, ani jego Dyrektorowi, jako osobie reprezentującej tę jednostkę nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego przez organ pierwszej instancji decyzją umarzającą postępowanie, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego z odwołania złożonego przez ten podmiot. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Istota zarzutów naruszeń przepisów postępowania sprowadza się do tezy, iż postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie hałd ziemi usypanych na działce położonej na terenie Parku oraz usunięcia drzew bez zgody organu gminy miało przedmiot niemieszczący się w systemie polskiego prawa administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono bowiem, że nie istnieje przepis materialnego prawa administracyjnego przyznający Burmistrzowi kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nakazania osobie lub podmiotowi podjęcia działań polegających na przywróceniu pierwotnego stanu ukształtowania terenu działki, zmienionego w wyniku usypania hałd. Postępowanie zatem prawidłowo umorzono, nie było zatem i podstaw do rozważania czy Zespół Parków Krajobrazowych ma przymiot strony w takim postępowaniu. Błędny jest jednak pogląd strony skarżącej kasacyjnie, że w systemie polskiego prawa administracyjnego nie ma normy pozwalającej na reakcję Burmistrza na zmianę zagospodarowania terenu nie wymagającą pozwolenia na budowę. Taką normą jest przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., który odnosi się do każdej ze zmian zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2. Zmiany zaś, o których mowa w ust. 2 to tego rodzaju roboty, które niewymagają pozwolenia na budowę i jeżeli ich skutki nie trwają dłużej niż rok, niewymagają również wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak przyjął w jednej ze spraw Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia funkcjonalna ww., przepisu przesądza za jego szerokim stosowaniem. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1485/07, LEX nr 530486. Nagromadzenie hałd ziemi należy do tego rodzaju robót, które niewymagają pozwolenia na budowę, ale też, ze względu na to, iż zmieniają dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, mieszczą się w dyspozycji omawianego przepisu. Bez znaczenia jest to, jaki jest zamiar właściciela terenu co do zgromadzonego materiału ziemnego, czy po rozplantowaniu będzie służył do podniesienia poziomu terenu na działce, czy też pozostanie, ważne jest bowiem to, iż znalazł się na działce i zmienia dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, podobnie jak zmienić je może zamierzone rozplantowanie na działce. Jeżeli zaś zmiana zagospodarowania terenu nie wymagała pozwolenia budowlanego, a jednocześnie miała charakter jednorazowy i tymczasowy i jak wynika ze stanu faktycznego tej sprawy miała trwać do roku, gdyż usunięcie hałd możliwe było po ustaniu niekorzystnych warunków atmosferycznych, to organ administracji w przypadku takiej zmiany może jednak i na nią - czyli na jej kontynuowanie w owym rocznym okresie zareagować, albo nakładając obowiązek wystąpienia o wydanie warunków zabudowy z jednoczesnym wstrzymaniem użytkowania terenu, albo wręcz nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw wywodzona w skardze kasacyjnej konstrukcja naruszenia przepisów art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 105 ust. 1 i ust. 4 pkt 1, art. 107 ust. 1 i art. 107 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. ponieważ teza wyjściowa użyta w argumentacji tejże skargi okazała się niezasadna. W odniesieniu do innych argumentów podnoszonych w skardze kasacyjnej zauważyć trzeba, że nie ulega wątpliwości, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Nie ma też wątpliwości, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza krąg stron tego postępowania (o czym mowa w przywołanym w skardze wyroku). Jednakże sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał o legitymacji procesowej Dyrektora Parku w związku ze sprawą o pozwolenie na budowę, Sąd też nie twierdził, że Dyrektor Parku posiada kompetencje decyzyjne. Przeciwnie sąd pierwszej instancji wskazywał, iż legitymację tę należy oceniać nie na podstawie interesu prawnego, lecz obowiązku ustawowego. W tej kwestii nie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dostatecznej argumentacji i nie podjęto polemiki pozwalającej na uwzględnienie tej skargi. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ww. ustawy. ----------------------- 1