I OSK 654/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 629/13 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 629/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] maja 2013r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na inne. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2013 r., wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) Komendant Powiatowy Policji w K. zwolnił z dniem 31 marca 2013 r. młodszego aspiranta W. B., detektywa Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego, czasowo pełniącego obowiązki asystenta Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w K., z zajmowanego stanowiska oraz czasowego pełnienia obowiązków, i z dniem 1 kwietnia 2013 r. mianował go na stanowisko asystenta Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego tejże Komendy z dotychczasowym uposażeniem. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z dniem 1 kwietnia 2013 r. dokonano zmiany regulaminu Komendy Powiatowej Policji w K., w wyniku czego nastąpiła zmiana struktury organizacyjnej służby kryminalnej. Między innymi utworzono samodzielne wydziały, zlikwidowano i wyłączono z etatu Komendy Wydział Kryminalny. Zlikwidowane zostało również stanowisko dotąd zajmowane przez W. B. Został on mianowany na inne – równorzędne stanowisko. Nie zgadzając się z powyższą decyzją W. B. złożył od niej odwołanie, podnosząc zarzuty natury procesowej sprowadzające się do podważenia konkluzji o mianowaniu na równorzędne stanowisko służbowe. W jego ocenie zatem wymagana była jego zgoda, której nie wyraził. Ponadto podkreślił, iż organ naruszył przepis art. 67 ust. 2 ustawy o Policji w związku z art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1991r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) poprzez zaniechanie wystąpienia do zarządu zakładowej organizacji związkowej o wyrażenie zgody na przeniesienie go na inne stanowisko służbowe. Jest bowiem wiceprzewodniczącym NSZZ Policjantów Zarządu Terenowego Komendy Powiatowej Policji w K. Rozpoznając powyższe odwołanie zaskarżonym rozkazem personalnym, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 268a K.p.a., Komendant Wojewódzki Policji w G. utrzymał w mocy powyższy rozkaz. W jego motywach stwierdził, iż organy Policji mają swobodę w ustalaniu treści stosunku służbowego i mianowania funkcjonariuszy na odpowiednie stanowiska służbowe w zależności od potrzeb danej jednostki. Przeniesienie odwołującego się było uzasadnione reorganizacją jednostki Policji leżącą w gestii właściwego jej komendanta. Rzecz jasna wydając rozkazy w tym przedmiocie organy nie mogą naruszać przepisów prawa, do czego jednak w sprawie nie doszło. Podzielił bowiem organ ten pogląd organu pierwszej instancji, wedle którego stanowisko, na jakie przeniesiono odwołującego się jest stanowiskiem równorzędnym do poprzednio zajmowanego. Warunki służby oraz uposażenie nie uległy pogorszeniu, toteż nie była wymagana zgoda funkcjonariusza i organizacji związkowej na przeniesienie. W konsekwencji czego trafne zastosowanie w sprawie znalazły przepisy art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. W jego ocenie nie uchybiono więc też przepisowi art. 67 ust. 2 tej ustawy. Jak również przepisom proceduralnym, bo podjęty rozkaz nie wymagał przeprowadzenia postępowania dowodowego. W. B. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie przepisów art. 77 § 1, art. 80, art. 108 § 1 K.p.a. oraz art. 32 ustawy o Policji i art. 67 ust. 2 tej ustawy w związku z art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Upatrywał go w niewyjaśnieniu sprawy do rozstrzygnięcia, niezapewnieniu mu czynnego udziału w postępowaniu, przeniesieniu go bez zgody jego i organizacji związkowej na niższe stanowisko służbowe. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w G. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przede wszystkim uznaniowy charakter zaskarżonego rozkazu, skoro przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji nie reguluje kryteriów zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i mianowania go na równorzędne. Rozkaz taki przybiera formę decyzji administracyjnej. Przeniesienie na to stanowisko nie wymaga zgody funkcjonariusza, co potwierdza orzecznictwo i brzmienie przepisu art. 36 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli zatem z dniem 1 kwietnia 2013 r. nastąpiła zmiana struktury jednostki organizacyjnej, w której pełni służbę skarżący, polegająca m.in. na likwidacji dotąd zajmowanego stanowiska, to organ był uprawniony do wydania rozkazu o przeniesieniu go na inne. Zagadnienie organizacji jednostki Policji nie podlega przy tym ocenie sądu administracyjnego. W tym zakresie należy mieć na uwadze swoistość stosunku służbowego, w tym dyspozycyjność funkcjonariuszy. Zatem podstawowym problemem w sprawie jest to, czy skarżącego przeniesiono na równorzędne stanowisko. Zdaniem Sądu meriti należy udzielić odpowiedzi twierdzącej na tak postawione pytanie. Przemawiają za tym następujące okoliczności: oba stanowiska znajdują się w tej samej jednostce, to samo jest miejsce pełnienia służby, pozostają w tej samej grupie zaszeregowania, przysługuje im takie samo uposażenie, taki sam stopień służbowy, są w tym samym pionie, uwzględniają doświadczenie zawodowe funkcjonariusza, zbliżony zakres odpowiedzialności, krąg współpracowników, tryb pełnienia służby. Zważył też Sąd, iż wedle organu skarżący ma większe możliwości awansu na nowym stanowisku. Te okoliczności miał na uwadze organ, a swój pogląd poprawnie uzasadnił, toteż w ocenie Sądu I instancji nie przekroczył granic prawa i uznania administracyjnego. W konsekwencji niepogorszenia warunków pracy i płacy była trafna konkluzja o braku wymogu uzyskania na przeniesienie zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej na zmianę stanowiska, a zatem nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych. Przepis ten pełni funkcję ochronną pracownika a nie związkowca. Nie doszło również do uchybienia innym przepisom wskazanym przez skarżącego. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku. W skardze kasacyjnej W. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zarzucił mu: 1) nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) polegającą na pozbawieniu go możliwości obrony swych praw, czego przejawem było nieprzestrzeganie przez organy obu instancji zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a to art. 6 – 16 K.p.a., 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, polegającą na przyjęciu, iż wyłącznymi przesłankami przemawiającymi za uznaniem za równorzędne stanowiska w Policji są: przypisanie do tej samej grupy zaszeregowania, jednakowa wysokość uposażenia zasadniczego oraz dodatków służbowych, jednakowy stopnień etatowy, praca w tym samym pionie Policji, uwzględnienie posiadanego doświadczenia i kwalifikacji zawodowych, pełnienie służby w tej samej jednostce, podczas gdy dla oceny tej okoliczności konieczne jest uwzględnienie charakterystyki stanowisk oraz wymogów w zakresie dyspozycyjności policjanta, 3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1990 r. o Policji w związku z art. 32 ustawy z 23 marca 1991 r. o związkach zawodowych w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że stanowisko z którego skarżący został zwolniony jest równorzędne stanowisku, na jakie go powołano, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż organ nie był zobowiązany do wystąpienia do zarządu zakładowej organizacji związkowej o zgodę na przeniesienie, 4) naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku dostatecznego uzasadnienia i wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia wszystkich zarzutów naruszenia przez organy przepisów postępowania. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pominął istotną wadę postępowania administracyjnego, jaką była nieważność postępowania. Upatrywał jej w braku uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, gdyż nie zawiera ona wywodów dotyczących zasadności i celowości przeniesienia go oraz przekonującego wykazania równorzędności obu stanowisk. Nadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, strona była pozbawiona możności obrony swych praw, gdyż organ nie zapewnił jej udziału w postępowaniu. Doszło też do uchybienia wskazanym przepisom K.p.a. W dalszej części podważono zasadność poglądu prezentowanego przez Sąd meriti jakoby oba stanowiska zajmowane przez skarżącego kasacyjnie były stanowiskami równorzędnymi. W jego opinii nie są one tożsame z uwagi na inną charakterystykę pracy. Wobec tego należało się zwrócić do zarządu organizacji związkowej o wyrażenie zgody na przeniesienie, czego nie uczyniono. Tym samym naruszono art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Te okoliczności, w połączeniu z wadliwością uzasadnienia, powinny w przekonaniu skarżącego kasacyjnie skutkować wzruszeniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Na wstępie należy jednak wyjaśnić, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze tylko z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przyczyny nieważności w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstaw kasacyjnych i motywujących je zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie. Bowiem podniesiony w niej zarzut nieważności postępowania, oparty o przepis art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., jest oczywiście chybiony. Przepis ten wiąże nieważność postępowania z pozbawieniem strony możności obrony jej praw przed sądem administracyjnym, jako że chodzi w nim o wadę postępowania przed tym sądem, a nie organem którego działanie czy bezczynność uczyniono przedmiotem skargi. Nie skutkuje on nieważnością tego postępowania z powodu pozbawienia strony możności obrony praw przed organem, nawet gdyby przyjąć, że sąd administracyjny tę okoliczność niewłaściwie pominął. Zatem wyrok byłby nieważny z przyczyny opisanej w cytowanym przepisie tylko wówczas, gdyby uniemożliwiono stronie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czy w inny sposób pozbawiono możności obrony jej praw. Tymczasem skarżący kasacyjnie takiej okoliczności nie podniósł, zaś ów zarzut umotywował pozbawieniem go możności obrony praw przed organem. Taki zaś stan nigdy nie skutkuje nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego. Ubocznie trzeba stwierdzić, że nawet przepisy K.p.a. nie przewidują takiej instytucji, gdyż materia nieważności dotyczy tylko decyzji, a nie postępowania (p. art. 156 § 1), nadto brak w nich takiej podstawy nieważności, bo zwykle mają one charakter materialnoprawny. Eksponowana sytuacja mogłaby motywować zarzut uchybienia przez organ przepisowi art. 10 § 1 K.p.a., który jest brany pod rozwagę przez sąd I instancji tylko wówczas, gdyby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (p. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Pojawił się on w skardze kasacyjnej, wszak nie jako zarzut postawiony bezpośrednio Sądowi meriti, który ewentualnie pominął tę okoliczność. Nadto na uzasadnienie tego zarzutu przytoczono wadliwość motywów zaskarżonego rozkazu oraz uchybienie ogólnym regułom postępowania administracyjnego. W takiej konstrukcji jest on nietrafny. Po pierwsze nie sprecyzowano jednostki redakcyjnej zaczepionego przepisu, stąd nie jest pewne jaka norma jest jego przedmiotem. Po wtóre wskazano na uchybienia przepisom K.p.a., nie bacząc, iż te stosują tylko organy, zaś sądy administracyjne procedują na postawie przepisów P.p.s.a. Po trzecie wskazano jako naruszone przepisy art. 6-16 K.p.a., co nie wypełnia obowiązku wyeksponowania naruszonego przepisu, gdyż każdy przepis winien być wskazany odrębnie, ze sprecyzowaniem jednostki redakcyjnej i zarzut jego naruszenia winien być uzasadniony osobno. Tymczasem w motywach skargi kasacyjnej takie uzasadnienie dotyczy tylko naruszenia art. 10, art. 11, art. 8 K.p.a. Na koniec trzeba wskazać, iż motywowanie zarzutu nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wadliwością uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest całkowitym nieporozumieniem. Wreszcie przyszło dostrzec, iż zarzutom w tej materii przeczą akta administracyjne, z których nie wynikają jakiejkolwiek przeszkody udziału strony w postępowaniu, ani brak informowania jej o toku postępowania. Przechodząc do dalszych rozważań godzi się wyjaśnić, że podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, co wymusza w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podstawy naruszenia przepisów postępowania. Jest ona nietrafna. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie wskazane w nim elementy i przekonujące stanowisko Sądu meriti co do legalności zaskarżonej decyzji. Przedstawiony tok rozumowania i przytoczone argumenty na poparcie rozstrzygnięcia poddają się kontroli instancyjnej. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej Sąd ten wskazał, iż zarzuty uchybień procesowych prezentowane w skardze są bezpodstawne i podał dlaczego wyprowadził taką konkluzję. Nota bene zarzut naruszenia przez organy (oczywiście rozumiane jako pominięcie ich przez Sąd meriti) przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia a materiał dowodowy był kompletny. Zarzut uchybienia przepisowi art. 15 K.p.a. jest nieporozumieniem, zaś zarzut naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. nie został umotywowany. W tym kontekście zresztą ewentualne uchybienie przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mogło odnieść pożądanego efektu, bo niepodobna zwalczać tych wad postępowania administracyjnego kwestionując treść uzasadnienia wyroku. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, wedle którego zarzut naruszenia tego przepisu nie może w zasadzie stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39), bo może być słuszny przede wszystkim wówczas, gdy sąd nie przedstawił żadnych ustaleń faktycznych, czy rozważań prawnych pozwalających na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co się natomiast tyczy przepisów prawa materialnego, to w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie zostały one poprawnie zastosowane i wyłożone przez Sąd I instancji. Należy podzielić bowiem pogląd, że stanowisko sprzed przeniesienia i nowe stanowisko, na które skarżący kasacyjnie został mianowany, są stanowiskami równorzędnymi. Ani przepisy ustawy o Policji, ani inne przepisy nie precyzują kryteriów, jakie w tym wypadku należy brać pod uwagę. Dlatego trzeba uwzględniać możliwie najszerszy wachlarz okoliczności pozwalających na ocenę tego aspektu. Można również uwzględnić charakterystykę stanowisk, jak twierdzi skarżący kasacyjnie. Nie dostrzega jednak, że charakterystyka obu stanowisk nie może sama z siebie, nawet gdyby przyjąć że przemawia za nierównorzędnością obu stanowisk, przekreślać pozostałych cech branych pod rozwagę. Tymczasem kwestie wskazane przez Sąd meriti są tak przekonujące, że niepodobna ich podważyć charakterystyką, czego zresztą skutecznie skarga kasacyjna nie uczyniła. Jeżeli przeto oba stanowiska są jednakowe pod względem wymagań fachowości i doświadczenia, zakresu zadań, które wykonywane są w ramach tej samej jednostki, w tym samym miejscu, pionie organizacyjnym, a przede wszystkim są tak samo wynagradzane, to wypada przychylić się do poglądu o ich równorzędności. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji decyzja podejmowana w tej materii ma charakter uznaniowy. Granic uznania organy nie przekroczyły, gdyż nie wydały decyzji sprzecznej z prawem, zasadami logiki, doświadczenia życiowego oraz zawodowego. Można w tym miejscu odwołać się do brzmienia art. 38 ust. 2 ustawy o Policji, upoważniającego do przeniesienia na niższe stanowisko, i a contrario sformułować pogląd, że każde stanowisko nie niższe będzie tym, na jakie można przenieść bez zgody funkcjonariusza. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że nawet przeniesienie na niższe stanowisko nie wymaga zgody policjanta wówczas, gdy warunki płacy na obu są identyczne (p. wyrok z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2219/13, publ. jw.). Nie doszło przeto do naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, który zresztą wyraźnie ma charakter kompetencyjny. A skoro tak, to organ uprawniony był do przeniesienia skarżącego kasacyjnie bez jego zgody oraz bez zgody organizacji związkowej. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji przepis art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych pełni funkcję ochronną (tu funkcjonariusza) zapewniając udział organizacji związkowej wówczas, gdy pracodawca ma zamiar wypowiedzieć lub rozwiązać stosunek pracy ze wskazanymi w punkcie 1 tego przepisu pracownikami (funkcjonariuszami) lub zmienić jednostronnie warunki pracy lub płacy na ich niekorzyść. Jeżeli przeto nie doszło ani do rozwiązania ani wypowiedzenia stosunku służbowego ani też zmiany warunków pracy lub płacy, to niepodobna skutecznie dowodzić wadliwości niezastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Tym bardziej, gdy w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z punktów art. 32 ust. 1 został naruszony. Nie uchybiono zatem temu przepisowi w związku z art. 67 ust. 2 ustawy o Policji. Na koniec godzi się podkreślić, że szczególny charakter formacji, jaką jest Policja powoduje m.in. brak podstaw do oceny przez sądy administracyjne legalności działań podejmowanych w materii organizacyjnej, czego skutkiem były zapadłe w sprawie rozkazy, jak też kreuje odmienność stosunku służbowego od umownego stosunku pracy, w tym zwłaszcza w zakresie cechującej stosunek służbowy podległości i dyspozycyjności funkcjonariuszy. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 8