I OSK 2219/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 230/13 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe specjalisty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.W. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia 30 kwietnia 2012 r. Komendant Miejski Policji w G. mianował z dniem 1 maja 2012 r. nadkom. D.W. – pozostającego w jego dyspozycji – na stanowisko specjalisty Wydziału Prewencji w podległej mu jednostce, ze składnikami uposażenia wynikającymi z ostatnio zajmowanego stanowiska kierownika referatu tj. 07 grupy zaszeregowania z mnożnikiem 1,80 kwoty bazowej – 2740 zł oraz dodatkiem służbowym w wysokości 860 zł. W uzasadnieniu powyższego rozkazu wskazano, że w dniu 29 kwietnia 2011 r. na skutek reorganizacji pionu kryminalnego komendy zwolniono skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska kierownika Referatu Operacyjno – Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego KMP w G. Podczas rozmowy w dniu 29 kwietnia 2011 r. zaproponowano wymienionemu mianowanie na niższe stanowisko służbowe asystenta Jednoosobowego Stanowiska do spraw Kryminalnych Posterunku Policji w Ł., lecz wymieniony nie ustosunkował się do wskazanej propozycji, w związku z czym Komendant Miejski Policji w G. rozkazem personalnym nr [...] z dnia 30 kwietnia 2011 r. przeniósł nadkom. D.W. do swojej dyspozycji z dotychczasowymi składnikami uposażenia. Wskazany rozkaz personalny został po odwołaniu wymienionego utrzymany w mocy decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 4 lipca 2011 r. D.W. wniósł skargę na ów rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 4 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Bd 958/11) skargę oddalił. Nadkom. D.W. za pośrednictwem reprezentującego go we wskazanym postępowaniu administracyjnym pełnomocnika złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od opisywanego wyżej rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w G., który rozkazem personalnym nr [...] z dnia 13 lipca 2012 r. uchylił wskazaną decyzję administracyjną w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in. na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem dochowania wszelkich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony. Ponadto na podstawie zebranych materiałów postępowania wskazano, iż Komendant Miejski Policji w G. nie wyjaśnił wyczerpująco, dlaczego wskazał wymienionemu do wyboru tylko dwa stanowiska służbowe (specjalisty Wydziału Prewencji KMP w G. lub asystenta Jednoosobowego Stanowiska ds. Kryminalnych PP w Ł.) oraz, czy w podległej mu jednostce znajdują się inne wolne etaty. W dniu 28 września 2012 r. Komendant Miejski Policji w G. rozkazem personalnym nr [...] z dniem 14 października 2012 r. cofnął dodatek funkcyjny nadkom. D.W. i z dniem 15 października 2012 r. mianował wymienionego na stanowisko specjalisty Wydziału Prewencji w 6 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej i stawką uposażenia zasadniczego – 2670 zł miesięcznie oraz przyznał dodatek służbowy w wysokości 860 zł miesięcznie z zachowaniem prawa do stawki uposażenia zasadniczego na ostatnio zajmowanym stanowisku kierownika referatu tj. 7 grupy zaszeregowania z mnożnikiem 1,80 kwoty bazowej i uposażenia zasadniczego w wysokości 2740 zł miesięcznie, które wymieniony zajmował przed przeniesieniem do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w G. tj. do dnia 30 kwietnia 2011 r. W odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji D.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Komendanta Miejskiego Policji w G. z uwagi na fakt, że wskazany rozkaz personalny został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, bowiem w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych oraz § 18 ust. 3 Statutu NSZZP. Policjant zarzucił organowi I instancji to, że w zaskarżonej decyzji jednostronnie zmienił jego warunki służby bez wymaganej zgody organizacji związkowej, w której jego mandant pełni funkcję z wyboru. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy po rozpatrzeniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia 28 grudnia 2012 r. nr 1929 utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W skardze do sądu D.W. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego nr [...] w całości oraz rozkazu personalnego nr [...] w całości, zarzucając, że został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Bydgoszczy, że wydał rozkaz personalny z naruszeniem przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 o związkach zawodowych (tekst jedn. z 2001 r., Dz. U. nr 79, poz. 854 ze zm.) oraz z naruszeniem § 18 ust. 3 Statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w odwołaniu od rozkazu personalnego organu I instancji. W ocenie skarżącego, jednostronna zmiana warunków służby bez wymaganej zgody organizacji związkowej, w której pełni on funkcję z wyboru jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 230/13 oddalił ww. skargę. Jak wskazał w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, podstawę skargi stanowił art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Określony w art. 37a ustawy o Policji termin – nie dłuższy niż 12 miesięcy, to maksymalny termin, na który policjanta można przenieść do dyspozycji przełożonego, przy czym przeniesienie to następuje na czas do dnia powołania lub mianowania na inne stanowisko służbowe, albo zwolnienia ze służby w Policji, który nie jest równoznaczny z okresem 12 miesięcy, ale wiąże się z wystąpieniem określonej możliwości mianowania na inne stanowisko służbowe, bądź też zaistnienia przesłanek wymaganych do zwolnienia policjanta ze służby. Sprawa zwolnienia ze Stanowska służbowego i przeniesienia do dyspozycji przełożonego została rozstrzygnięta prawomocnie (wyrok WSA z 4.10.2011 r., sygn. akt II SA/Bd 958/11). WSA zwrócił uwagę na okoliczność, że skarżący zgodnie z uchwałą nr [...] Prezydium Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. kujawsko-pomorskiego z dnia 30 sierpnia 2011 r. został objęty ochroną prawną w związku pełnieniem funkcji z wyboru w organizacji związkowej. W tym czasie wymieniony policjant pozostawał w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w G. od dnia 1 maja 2011 r. ze składnikami uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku kierownika referatu tj. w 7 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1,80 kwoty bazowej i uposażeniem zasadniczym 2.740 zł miesięcznie i dodatkiem funkcyjnym w wysokości 860 zł. Jednocześnie był delegowany do czasowego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w C., gdzie z polecenia przełożonego wykonywał obowiązki służbowe na stanowisku asystenta Zespołu Wykroczeń IV Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego. Po upływie ustawowego czasu delegowania i powrocie do jednostki macierzystej, skarżący, od dnia 5 września 2011 r. pełnił powierzone obowiązki na stanowisku asystenta Wydziału Ruchu Drogowego KMP w G. Obecnie uchwałą nr [...] Prezydium Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. kujawsko-pomorskiego z dnia 16 listopada 2012 r. wymieniony nadal jest objęty ochroną prawną. Słusznie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ II instancji zauważył, że jej istota sprowadza się do wyjaśnienia, czy przepis art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1992 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 239 z późn. zm.) ma zastosowanie do zmiany stosunku służbowego funkcjonariusza Policji na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.), pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmieniać jednostronnie warunków płacy lub pracy na niekorzyść pracownika imiennie wskazanego uchwałą zarządu tego członka lub innego pracownika będącego członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. W ocenie skarżącego, mianowanie funkcjonariusza na stanowisko specjalisty w sytuacji gdy wcześniej pełnił funkcję kierownika referatu jest zmianą warunków służby na niekorzyść, a fakt, że podlega szczególnej ochronie jako członek organizacji związkowej determinuje obligatoryjne zastosowanie przepisów art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Rozważając powyższy zarzut i nie godząc się z przedstawioną interpretacją Sąd pierwszej instancji przede wszystkim zauważył, że powołany art. 32 ustawy o związkach zawodowych ma charakter ogólny. Niewątpliwie przepisami szczególnymi w stosunku do powyższej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. jest ustawa o Policji, której art. 67 ust. 2 stanowi, że przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w Policji może działać tylko jeden związek i związek ten nie ma prawa do strajku. "Odpowiednio" to znaczy w ocenie Sądu pierwszej instancji – przede wszystkim mając na uwadze specyfikę służby, która zgodnie z art. 1 jest umundurowaną, uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu, przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podstawę wydania decyzji stanowił również art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który mówi, że policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko; ust. 4 tegoż przepisu stwierdza, że policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2 może być zwolniony ze służby. WSA zgodził się z organem, że przepis ten ma charakter przepisu odrębnego, szczególnego w stosunku do powołanego na wstępie art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Artykuł 38 ustawy o Policji nie przewiduje zgody związków zawodowych na przeniesienie na niższe stanowisko w sytuacji, jaka miała miejsce w związku z reorganizacją. Zgodził się też Sąd z wywodem organu, że z uwagi na specyfikę służby w policji, o której była mowa wyżej nie do uzasadnienia jest sytuacja, w której brak zgody zakładowej organizacji związkowej wstrzymuje zmiany strukturalne i organizacyjne w Policji, a przede wszystkim uniemożliwia wypełnienie dyspozycji art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Powyższe WSA odniósł również do podnoszonego zarzutu naruszenia § 18 ust. 3 Statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów i mając na uwadze nadrzędną zasadę hierarchicznej zgodności źródeł prawa, przyjąć należy nieskuteczność tego zarzutu, mając jednocześnie na względzie, iż akt ten nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać należy argumentację organu odwoławczego stwierdzającego, że warunki płacy policjanta nie zostały zmienione na niekorzyść, gdyż mianując skarżącego na stanowisko specjalisty Wydziału Prewencji w podległej sobie jednostce, Komendant Miejski Policji w G. zastosował art. 103 ust. 1 ustawy o Policji, na podstawie którego policjant przeniesiony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący w dniu objęcia go ochroną, jaką przewiduje art. 32 ustawy o związkach zawodowych, wykonywał zadania na stanowisku asystenta w służbie prewencyjnej w Komendzie Powiatowej Policji w C., a następnie w KMP w G., dlatego też w stanie faktycznym z dnia objęcia ochroną związkową, warunki pracy policjanta nie uległy zasadniczej zmianie. Z uwagi na brak równorzędnego do zajmowanego przed przeniesieniem do dyspozycji stanowiska, skarżący został mianowany na niższe stanowisko służbowe, co jednak przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, nie może być postrzegane – zdaniem Sądu pierwszej instancji – jako zmiana na niekorzyść. W ocenie WSA, organ słusznie też zwrócił uwagę na charakter ochrony związkowej oraz specyfikę służby jaką pełni się w szeregach Policji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezpodstawny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Organy administracyjne obu instancji uwzględniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a więc przede wszystkim przeprowadziły ocenę w zakresie wpływu regulacji zawartej w przepisie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1992 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 239 z późn. zm.) na zaistniałe zmiany stosunku służbowego funkcjonariusza Policji na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W ocenie Sądu pierwszej instancji argumentacja zawarta w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wystarczająca, odnosi się do wszystkich zarzutów odwołania i spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał zarówno na przesłanki faktyczne, powodujące konieczność zwolnienia funkcjonariusza z dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji i wynikającej stąd konieczności mianowania na nowe stanowisko służbowe z odpowiadającymi mu składnikami wynagrodzenia jak i przepisy prawa, które były podstawą podjętej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.W. W jego ocenie ww. orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, naruszeniem art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i § 18 ust. 3 Statutu NSZZ Policjantów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jednostronna zmiana warunków służby bez wymaganej zgody organizacji związkowej, w której skarżący kasacyjnie pełni funkcję z wyboru, jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zakresu stosowania art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych przy przenoszeniu funkcjonariusza Policji na inne stanowisko, niż dotychczas przez niego zajmowane, w sytuacji gdy warunki płacy nie zostają pogorszone. Stosownie do art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), policjanci mogą zrzeszać się w związku zawodowym policjantów, lecz przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem że w Policji może działać tylko jeden związek zawodowy i związek ten nie ma prawa do strajku. Przepis ten statuuje zatem "odpowiednie", a nie bezpośrednie stosowanie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, w tym jej art. 32 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.), pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmieniać jednostronnie warunków płacy lub pracy na niekorzyść pracownika imiennie wskazanego uchwałą zarządu tego członka lub innego pracownika będącego członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 372–373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji powinny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (zob. J. Nowacki: Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145–146.). Tym samym należy zawsze wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (por. M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji" 2005, t. LXV, s. 161-162). Jak spostrzega się w doktrynie na gruncie art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, "generalne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych do praw związkowych funkcjonariuszy służb mundurowych oznacza, że przepisy tej ustawy mogą być stosowane wprost lub mogą być modyfikowane w celu dostosowania ich treści do specyfiki zatrudnienia w służbach mundurowych. Niekiedy zaś przepisy ustawy o związkach zawodowych nie będą mogły być stosowane ze względu na ich bezprzedmiotowość lub też ze względu na ich sprzeczność z celami, jakie realizują pragmatyki służb mundurowych." (zob. W. Witoszko, Pojęcie zakładowej organizacji związkowej w służbach mundurowych, w: Związkowe przedstawicielstwo pracowników zakładu pracy, red. Z. Hajn, Warszawa 2012, pkt 2). Mając na uwadze powyższe, nie może budzić wątpliwości, że pierwszeństwo w stosowaniu znajdują przepisy ustawy o Policji, zaś ustawa o związkach zawodowych może być uwzględniona tylko w takim zakresie, w jakim nie koliduje ona z przepisami ustawy podstawowej (tj. ustawy o Policji), w tym jej celami. Uwzględnić należy tutaj także funkcję i zadania Policji oraz jej konstrukcję opartą na hierarchicznej podległości służbowej i dyspozycyjności funkcjonariuszy. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie mają zatem art. 37a pkt 1 ustawy o Policji oraz art. 38 ust. 2 pkt 5 i ust. 4 tej ustawy. Pierwszy przepis statuuje, ze policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stwierdza z kolei, że policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Z kolei art. 38 ust. 4 ustawy o Policji określa, że policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2 tego przepisu, może być zwolniony ze służby. Na tym tle wskazać należy, że zmiana warunków pracy (służby), o której traktuje art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, jest konsekwencją przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe. Przeniesienie policjanta na niższe stanowisko jest elementem polityki kadrowej prowadzonej w służbie mundurowej. Sytuację, w której nie ma zgody na przeniesienie policjanta określa art. 38 ust. 4 ustawy o Policji – i zgodnie z tym przepisem policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, może zostać zwolniony ze służby. Normy ustawy o Policji nie przewidują możliwość wyrażenia braku zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe policjanta przez inny podmiot, niż objęty przeniesieniem policjant. Zauważyć też należy, że gdyby dopuścić stosowanie art. art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, brak zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej uniemożliwiałby przeniesienie (zmianę jednostronnie warunków pracy na niekorzyść) policjanta imiennie wskazanego uchwałą zarządu jego członka lub innego policjanta będącego członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Oznaczałoby to, że organ nie mógłby w takiej sytuacji dokonać przeniesienia policjanta zgodnie z przepisami art. 38 ust. 1-3 ustawy o Policji. Sprawiłoby to, że odpowiednio stosowane przepisy dopełnienia (ustawy o związkach zawodowych) wykluczałyby możliwość zastosowania przepisów regulacji podstawowej dla stosunku prawnego (ustawy o Policji). Interpretacja taka jest niedopuszczalna, gdyż jest sprzeczna z opisaną wyżej konstrukcją modelową odpowiedniego stosowania przepisów prawa. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych nie znajduje zastosowania przy przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko, tj. przy stosowaniu art. 38 ust. 1-3 ustawy o Policji, jeżeli warunki płacy tego funkcjonariusza nie zostają wskutek przeniesienia pogorszone. Podobne stanowisko prezentowane jest w doktrynie prawa. Jak zauważa Wioletta Witoszko, specyfika zatrudnienia w służbach mundurowych powoduje, że pragmatyki nie przewidują instytucji wypowiedzenia zmieniającego, występuje bowiem przeniesienie służbowe, co rodzi wątpliwości w zakresie objęcia ochroną działaczy związkowych w tych sytuacjach (zob. W. Witoszko, jw., pkt 2). Z kolei A. Świątkowski twierdzi, że specyfika regulacji prawnej służbowego stosunku pracy w Policji uniemożliwia bezpośrednie stosowanie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych do ochrony policjanta będącego działaczem związkowym przed decyzją podjętą przez przełożonego o zmianie warunków pracy i płacy (zob. glosę A. Świątkowskiego do uchwały SN z dnia 4 lutego 1993 r., III AZP 38/92, OSP 1994, nr 3, poz. 38). Należy też spostrzec, że wykluczenie stosowania art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych przy przenoszeniu policjanta na niższe stanowisko znajduje dodatkowe uzasadnienie w art. 1 ustawy o Policji. W świetle tego przepisu wykładnia przepisów rzeczonej ustawy powinna zmierzać do kształtowania Policji jako umundurowanej i uzbrojonej formacji, służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Cel ten wymaga, aby Policja była zorganizowana w sposób hierarchiczny i w oparciu o ścisłą podległość służbową, z czym wiąże się możliwość elastycznego gospodarowania zasobem osobowym Policji przez jej organy. Istotą służb mundurowych takich jak Policja jest karność i dyspozycyjność ich funkcjonariuszy, pozwalające na realizację celów służby. Uzależnienie przeniesienia policjanta od niewniesienia "braku zgody" na to przez związek zawodowy byłoby zatem sprzeczne ze wskazaną dyrektywą wykładni z art. 1 ustawy o Policji. Skoro Policja ma charakter formacyjny, to jej organy muszą mieć możliwość prowadzenia samodzielnej, efektywnej polityki kadrowej, służącej jak najpełniejszej realizacji zadań Policji wskazanych w art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o Policji. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia w sprawie ze skargi D.W. art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i § 18 ust. 3 Statutu NSZZ Policjantów. Art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych i § 18 ust. 3 Statutu NSZZ Policjantów ("Członkowi Związku, pełniącemu funkcję z wyboru, w czasie trwania mandatu nie można zmienić na niekorzyść warunków służby lub uposażenia") nie miały bowiem w sprawie zastosowania wobec pierwszeństwa przepisów ustawy o Policji. Wskazać należy, że ustawa o Policji jako akt wyższego rzędu ma pierwszeństwo również przed statutem związku zawodowego. Godzi się dodać, że poza zakresem rozważań w niniejszej sprawie pozostaje kwestia konieczności konsultacji ze związkiem zawodowym zmiany warunków płacy funkcjonariusza Policji objętego ochroną tego związku, gdyż – jak przekonująco przedstawił to Sąd pierwszej instancji – mimo przeniesienia na niższe stanowisko służbowe D.W. warunki służby tego policjanta nie zostały zmienione na jego niekorzyść, a to z uwagi na art. 103 ust. 1 ustawy o Policji (por. też wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., I OSK 641/11). Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, mając za podstawę art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.