VI SAB/Wa 104/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi P. T. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę P. T. (zwany dalej skarżącym) wniósł skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości (zwanego dalej organem) w sprawie znak [...], z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa, wnioskując o stwierdzenie, że doszło do bezczynności organu i przewlekłego postępowania oraz, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak ustalono w dniu [...] lipca 2010 r. decyzją pierwszointancyjną organ rozstrzygnął o obsadzie stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B., powołując na to stanowisko M. W. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. W wyniku skarg złożonych m.in. przez skarżącego rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2010 r, którym powołano Pana M. W. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B., odmawiając jednocześnie powołania na ww. stanowisko m.in. skarżącego zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2670/10 WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał jakie okoliczności organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i którymi to wskazówkami organ stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany. Postępowanie sądowe zakończone zostało postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2012 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości, które doręczone zostało organowi w dniu 23 lutego 2012 r. Wyrok Sądu z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2670/10 wraz z aktami postępowania został doręczony organowi dnia 9 maja 2012 r. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Ministr Sprawiedliwości powołał Pana M. W. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B., odmawiając jednocześnie powołania na ww. stanowisko m.in. skarżącego. Pismem z dnia [...] października 2012 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] stycznia 2013 r. Minister Sprawiedliwości wydał w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzję (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. Zdaniem skarżącego z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie, pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wezwał organ do zaprzestania naruszeń prawa w trybie art. 37 k.p.a. W dniu [...] lutego organ doręczył skarżącemu pismo z dnia [...] stycznia 2013 r., w którym stwierdził, że w związku z wydaniem przez tenże organ w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzji w przedmiotowym postępowaniu, należy uznać, że przedmiotowy wniosek jest bezprzedmiotowy. Skarżący stwierdził, że organ administracji nie załatwił sprawy w przewidzianym terminie, i uchybił obowiązkom, gdyż nie dochował obowiązującej procedury nie wydając wymaganego postanowienia, co tym bardziej świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Wskazał, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis ten w jasny i nie budzący żadnych wątpliwości sposób określa, jaki jest termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, w tym przypadku przez organ rozpatrujący sprawę ponownie. Jego zdaniem, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a skarżący uczynił to pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. W kwestii rozpoznania wezwania do naruszenia prawa, uznał, że powinno ono być załatwione w drodze postępowania. Jego zdaniem właściwy organ wydaje postanowienie również w wypadku, gdy uznaje zażalenie za nieuzasadnione. Wskazał, że powszechnie przyjmuje się, że złożenie zażalenia - w przedmiotowej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - w tym trybie stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. Niezależnie bowiem od prawnego charakteru zażalenia i podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia, jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a., gdyż po wniesieniu zażalenia strona wyczerpała przewidziany w tym przepisie środek zaskarżenia, właśnie "zażalenie". Jego zdaniem bezczynność organu w niniejszej sprawie w odniesieniu do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., jak również w odniesieniu do decyzji organu z dnia [...] września 2012 r., ma charakter "kwalifikowany", a to z tego powodu, że organ, pozostając w bezczynności w przedmiotowej sprawie nie musiał zbierać dodatkowego materiału dowodowego, bowiem materiał ten został zebrany w czasie toczącego się od 5 kwietnia 2010 r. (dzień upływu składnia wniosków o powołanie na komornika) postępowania administracyjnego. Wskazał, że, organ posiadał już wytyczne określone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2670/10, co do tego, w jaki sposób ma postępować w toku dalszego postępowania administracyjnego. Organ nie może się więc zasłaniać złożonym czy wątpliwym charakterem sprawy. Uznał, że postępowanie w przedmiocie powołania na komornika nie jest postępowaniem prowadzonym przez organ incydentalnie, ale postępowania tego rodzaju toczą się przez organem nieustannie, wobec czego przyjąć należy, że tego rodzaju postępowania nie powinny stanowić dla organu żadnego problemu w zakresie ich rozstrzygnięcia, tym bardziej że w sprawie powołania na komornika zapadło w ostatnim czasie wiele orzeczeń sądu administracyjnego, w których w jasny sposób sąd wytyczył zasady postępowania w tym względzie. Uznał, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w odniesieniu do przepisów postępowania polegające na oczywistym niezastosowaniu lub nieprawidłowym zastosowanie zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu, jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie z taką sytuacją mamy, do czynienia, co uzasadnia stwierdzenie, że organ w sposób rażący naruszył prawo poprzez niewydanie decyzji w przewidzianym w przepisach k.p.a. terminie, mając zwłaszcza na uwadze to, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się już prawie trzy lata. Jego zdaniem nastąpiła przewlekłość w prowadzeniu postępowania, która występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu skarga wniesiona przez P. T. jest bezzasadna. W dacie wniesienia skargi postępowanie o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. zostało już zakończone wydaniem przez Ministra Sprawiedliwości decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] stycznia 2013 r. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, w sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Jego zdaniem skoro organ wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma podstaw do uwzględnienia skargi (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 173/11). Organ wskazał, że w pierwszej kolejności podjął czynności zmierzające do wykonania prawomocnego orzeczenia sądowego odnośnie zwrotu kosztów postępowania zasądzonych R. M. i P. T. (pismo z dnia [...] maja 2012 r.). Następnie, w związku ze zmianą okoliczności faktycznych sprawy w okresie postępowania sądowoadministacyjnego i znacznego upływu czasu od wydania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2010 r., organ zobowiązany był ustalić krąg osób zainteresowanych dalszym udziałem w postępowaniu. W wyniku przeprowadzonych czynności sprawdzających wobec 11 dotychczasowych stron postępowania, organ stwierdził, że cztery osoby zostały powołane na stanowiska komorników sądowych w innych postępowaniach administracyjnych i wobec tych osób umorzył postępowanie z urzędu (decyzjami z dnia [...] maja 2012 r., doręczonymi stronom [...] czerwca 2012 r.), dwie osoby cofnęły wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B, i wobec tych osób umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. (decyzjami z dnia [...] maja 2012 r., doręczonymi [...] czerwca 2012 r.). Jednocześnie pismem z dnia [...] maja 2012 r. organ wystąpił do pozostałych pięciu stron postępowania z zapytaniem, czy podtrzymują złożone wnioski o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. W przypadku potwierdzenia uczestnictwa w postępowaniu, wobec znacznego upływu czasu i zmiany przepisów dotyczących dokumentów przedkładanych do wniosku, kandydaci zostali jednocześnie wezwani do przedłożenia aktualnego życiorysu oraz aktualnego oświadczenia, że nie jest przeciwko nim prowadzone postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe. Ostatnia z osób, do których skierowane zostało pismo z dnia [...] maja 2012 r., tj. R. M., odebrał je w dniu [...] lipca 2012 r., a w dniu [...] lipca 2012 r. do organu wpłynęło obligatoryjne oświadczenie strony. Jednocześnie należy stwierdzić, że R. M. już w dniu [...] czerwca 2012 r. zapoznawał się z aktami postępowania, znana zatem była mu treść pisma z dnia [...] maja 2012 r. W wyniku wskazanych wyżej czynności organu, jedna z osób, pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. (data wpływu do organu), cofnęła wniosek. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., doręczoną [...] czerwca 2012 r., organ umorzył w stosunku do niej postępowanie na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Powyższe czynności organu, wbrew twierdzeniu skarżących nie były działaniami pozornymi, w ich wyniku organ ustalił ostatecznie krąg osób będących stronami niniejszego postępowania oraz zaktualizował wymagane od stron dokumenty. Przeprowadzone czynności pozwoliły ustalić, że do ponownego postępowania w przedmiocie obsadzenia stanowiska komorniczego przy Sądzie Rejonowym w B. ostatecznie przystąpiło czterech kandydatów – M. W., R. M., P. T. oraz A. S. W stosunku do tych osób w dniu [...] lipca 2012 r. organ wystąpił z zapytanie do Krajowego Rejestru Karnego o aktualne informacje, otrzymując w dniu [...] lipca 2012 r. odpowiedź, że nie figurują w kartotece karnej. Następnie, działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., pismem z dnia [...] lipca 2012 r. organ poinformował strony, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. znajduje się w końcowej fazie oraz poprosił o wypowiedzenie się w terminie 7 dni, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ostatnia ze stron postępowania, A. S. odebrała powyższe pismo w dniu [...] lipca 2012 r., dnia [...] lipca 2012 r. zapoznała się z aktami postępowania, a w dniu [...] sierpnia 2012 r. do organu wpłynęło zajęte przez nią stanowisko, do którego dołączyła obszerny materiał dowodowy, który poddany został wnikliwej analizie. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. organ rozstrzygnął o obsadzie stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B., dochowując terminu rozpatrzenia sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Decyzja z dnia [...] września 2012 r. została odebrana przez M. W. i A. S. w dniu [...] września 2012 r., a przez R. M. i P. T. w dniu [...] września 2012 r. Następnie w dniu [...] października 2012 r. do organu wpłynęły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone przez R. M. i P. T., a w dniu [...] października 2012 r. kolejne wnioski skarżących w sprawie. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 131 k.p.a. organ przesłał stronom postępowania odpisy wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskami o podjęcie czynności w trybie art. 11 ust. 7 u.k.s.e., z prośbą o wypowiedzenie się w ich przedmiocie w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Ostatnia ze stron, A. S., odebrała powyższe pismo w dniu [...] listopada 2012 r. Natomiast pismo M. W. zawierające stanowisko w sprawie wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2012 r., a następnie zostało przekazane skarżącym faksem w dniu [...] grudnia 2012 r. Następnie w dniu [...] grudnia 2012 r. wpłynął fax, w którym R. M. wniósł o udostępnienie akt postępowania. Powyższe nastąpiło w dniu [...] stycznia 2013 r., a w trakcie zapoznawania się z dokumentacją sprawy skarżący zostali poinformowani, że decyzja w sprawie zostanie podjęta w najbliższym czasie. W dniu [...] stycznia 2013 r. Minister Sprawiedliwości wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Należy jednocześnie wyjaśnić, że z przyczyn losowych, niezależnych od organu (odejście z pracy referenta sprawy, długotrwała choroba kolejnego referenta, któremu sprawa została przydzielona) postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mając na względzie wyłączenia pracowników organu w trybie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było powierzane referentom, którzy dotychczas nie brali w niej udziału, co wiązało się z koniecznością zapoznania się każdorazowo z obszernym materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. - dalej powoływanej jako p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4 § 2 art. 3 ustawy. Oznacza to, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 378). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia z jakich powodów zawinionych, czy niezawinionych określony akt (decyzja, postanowienie) nie został podjęty. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w przepisie art. 35 k.p.a. i ewentualnie terminów przedłużonych na podstawie przepisu art. 36 k.p.a. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności organu podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wymogiem formalnym warunkującym dopuszczalność skargi, którego dopełnić musi wnoszący skargę na bezczynność jest wyczerpanie środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. tj. złożenie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań w postaci wydania aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności. Skarga może być wniesiona do Sądu aż do czasu załatwienia sprawy tj. wydania decyzji, postanowienia czy podjęcia czynności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga dotycząca bezczynności organu jest dopuszczalna. Spełnia wszystkie wymogi formalne, w tym wniesiona została po wyczerpaniu trybu administracyjnego przewidzianego art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Należy zauważyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. W postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność organu, Sąd nie bada od strony merytorycznej działań podjętych przez organ, a jedynie bada, czy takie działania zostały podjęte. W świetle obecnie obowiązujących rozwiązań prawnych, a przede wszystkim brzmienia art. 149 p.p.s.a nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny orzekając w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sprawie, w której postępowanie administracyjne będące przedmiotem skargi jest zakończone zarówno przed wniesieniem skargi do sądu jak i w trakcie postępowania sądowego powinien skargę oddalić. Wynika to z konieczności orzekania przez sąd administracyjny w tej kategorii spraw na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili wydawania wyroku. Brak jest podstaw do uznania, że w dyspozycji art. 149 p.p.s.a. mieści się możliwość wydania orzeczenia o uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy postępowanie już się zakończyło zarówno przed wniesieniem skargi jak i w trakcie postępowania sądowego. Treść art. 149 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności - czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tym samym wydanie aktu przez organ, przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwia uwzględnienie skargi określonej żądaniem stwierdzenia, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Decyzja z [...] stycznia 2013 r. zapadła jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu w normalnym toku postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze i wobec żądania strony Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił z braku uzasadnionych podstaw działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.