II GSK 942/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Ś. i A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1185/11 w sprawie ze skargi H. Ś. i A. Ś. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanych płatności; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz H. Ś. i A. Ś. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1185/11 oddalił skargę A. Ś. i H. Ś. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPOGUP) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (UPORPP) i przyznaniu płatności cukrowej. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. H. Ś. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. o przyznanie JPO, UPOGUP, UPORPP i płatności cukrowej na 2010 r. Zadeklarował działki rolne oznaczone literami A, B, B1, C, D, D1, D2, E, F i G. W dniu [...] sierpnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wezwał H. Ś. do złożenia wyjaśnień co do wykrytych przez organ nieścisłości we wniosku. W odpowiedzi na wezwanie organu w dniu [...] sierpnia 2010 r. H. Ś. złożył korektę wniosku, w której pomniejszył powierzchnię działki oznaczonej lit. D z 6,67 ha na 3,55 ha. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. odmówił H. Ś. przyznania JPO oraz UPOGUP i UPORPP, i przyznał płatność cukrową zgodnie z treścią wniosku. Organ stwierdził, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku do JPO wyniosła 17,05 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej dla JPO wyniosła 13,93 ha, zatem różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej wynosiła 22,40 %, co skutkowało odmową przyznania JPO oraz skorelowanych z nią płatności uzupełniających UPOGUP i UPORPP. Organ wskazał też, że stwierdzone uchybienie nie wpłynęło na przyznanie płatności cukrowej. W odwołaniu H. Ś. wyjaśnił, że dwukrotnie policzył tę samą łąkę o powierzchni 3,12 ha na działce nr [...] i stąd, nie zaś z chęci wyłudzenia wyższych niż należne dopłat, powstała pomyłka w treści wniosku, która nie powinna skutkować odmową przyznania JPO oraz UPOGUP i UPORPP. Ponadto wniosek wypełniał fachowiec z Agencji i to on się pomylił. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i prawne. Wskazał, że stosownie do art. 14 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 65 ze zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009", rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć do dnia 31 maja 2010 r. zmianę do wniosku o przyznanie płatności. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia rolnik może dokonać zmiany po 31 maja, ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku. W 2010 r. ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku był dzień 11 czerwca. Jeżeli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli zawiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli kontrola ta ujawni nieprawidłowości, poprawki, zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości (ust. 3). Odnosząc się do okoliczności sporządzenia wniosku przez inną osobę organ odwoławczy podkreślił, że składającym wniosek był H. Ś. Był on zatem zobowiązany do zweryfikowania poprawności danych zawartych we wniosku, a w razie konieczności – był zobowiązany do złożenia stosownych zmian przed stwierdzeniem nieprawidłowości przez organ. Z wymienionych powodów organ I instancji trafnie odmówił przyznania wnioskowanych płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. H. Ś. i A. Ś. wyjaśnili, że wniosek nie był wypełniany przez H. Ś., ale przez fachowca z Agencji. Taki sposób wypełniania wniosku praktykowali od lat i nigdy nie powodował on problemów. Dlatego po wypełnieniu wniosku nikt go już nie sprawdzał. Będąc przekonanymi, że wniosek jest prawidłowy, wnoszący skargę nie myśleli o wprowadzeniu zmian, a ponadto na okres, kiedy było to możliwe przypadały intensywne prace polowe. Skarżący podkreślili, że płatności, których im nie przyznano, stanowią ponad połowę ich dochodu, co stawia ich w trudnej sytuacji, zwłaszcza wobec istniejących w gospodarstwie rolnym szkód spowodowanych powodzią. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że zasady i tryb przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały unormowane w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa o płatnościach" oraz w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009. Określone w tych aktach prawnych zasady wypełniania, składania i poprawy wniosków nie mogą być zmieniane w indywidualnych przypadkach. Jak wynika z treści art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Tak więc to rolnik powinien złożyć stosowny wniosek, a w konsekwencji to on odpowiada za jego treść niezależnie, czy wniosek wypełnił samodzielnie, czy przy pomocy innej osoby. Błędy popełnione przez osoby pomagające wypełnić wniosek rolnikowi obciążają samego rolnika i nie mogą być podstawą do zmiany trybu poprawienia wniosku i konsekwencji ponoszonych przez rolnika za błędy we wniosku. Sąd I instancji wskazał, że możliwości poprawienia wniosku przez rolnika są ograniczone terminem składania wniosku, co wynika z treści art. 14 oraz art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Stosownie do art. 14 ust. 1 tego rozporządzenia "Po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku, pod warunkiem że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy". W ustępie 2 art. 14 wskazano, że "zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu notyfikuje się właściwym organom na piśmie najpóźniej do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego". Z kolei w art. 23 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stwierdzono, że "Poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeśli jednak termin jest wcześniejszy lub taki sam jak ostateczny termin przewidziany w art. 14 ust. 2, poprawki do pojedynczego wniosku uznaje się za niedopuszczalne po terminie określonym w art. 14 ust. 2". Ponadto możliwość wprowadzenia zmian przez rolnika została wyłączona w przypadku kiedy to organ – a nie rolnik z własnej inicjatywy – dostrzegł błąd. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 rozporządzenia "jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości". W ocenie Sądu I instancji bezsporne jest, że w tej sprawie błąd w złożonym wniosku dostrzegł organ, a nie rolnik. Skarżący nie mógł zatem dokonać poprawki wniosku bez konsekwencji dla przyznawanej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Konsekwencje te odnośnie płatności jednolitej określa art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 znajdujący się w rozdziale II, sekcji 1 rozporządzenia – "System płatności jednolitej i inne systemy pomocy obszarowej". Dwa pierwsze akapity tegoż przepisu stanowią: "Jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej". Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie organ prawidłowo wyliczył, iż różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym (tj. błędnie podanym przez rolnika) a obszarem zatwierdzonym (tj. obszarem prawidłowo określonym) wynosi ponad 20 %, co skutkowało koniecznością odmowy przyznania pomocy. Przepisy prawa nie dają przy tym organowi możliwości uznaniowości, zmniejszenia sankcji za błąd ze względu na szczególną sytuację rolnika – wskazana sankcja jest niejako automatyczna. Organy prawidłowo także wskazały, że wobec uzależnienia przyznania płatności uzupełniających od przyznania JPO (art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach) skarżącemu należało odmówić UPOGUP oraz UPORPP. II Skargę kasacyjną złożyli A. i H. Ś. Wyrok zaskarżyli w całości. Wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie, w szczególności: – art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji, co skutkowało uznaniem przez Sąd za prawidłowe rozstrzygnięcia organów I i II instancji, pomimo zaistnienia przesłanek uprawniających skarżącego do wniesienia poprawek do wniosku bez ponoszenia negatywnych konsekwencji dla przyznania płatności. Uzasadniając zarzut wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd nie zastosował w niniejszej sprawie art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, z którego jednoznacznie wynika możliwość poprawy wniosku w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy oczywisty błąd w treści wniosku wykrył organ, bez konsekwencji dla rolnika, w tym sankcji przewidzianych w art. 58 rozporządzenia. Taka poprawa wniosku nie narusza art. 11-20 rozporządzenia. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że wypełniając wniosek o przyznanie płatności na 2010 r. popełnili oczywistą pomyłkę poprzez dwukrotne policzenie tej samej łąki o powierzchni 3,12 ha znajdującej się na działce nr [...]. Oczywistość pomyłki wynika z całokształtu wniosku, który przy dosłownym tłumaczeniu pomyłkowo wprowadzonej informacji byłby nielogiczny i niespójny z pozostałymi elementami. Zatem utrzymując w mocy błędne rozstrzygnięcie organu, polegające na uznaniu, że rolnik nie mógł poprawić złożonego wniosku pomocowego bez konsekwencji dla przyznanej płatności Sąd I instancji naruszył prawo. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, argumentując, że nie jest oczywistym błędem dwukrotne policzenie tej samej łąki o powierzchni 3,12 ha znajdującej się na działce nr [...]. Błędem takim byłoby zadeklarowanie przez rolnika powierzchni działki 0 ha lub np. 312 ha. Wobec powyższego skarżący nie mógł dokonać poprawki we wniosku bez konsekwencji, polegających na nieprzyznaniu płatności. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej postawiony został jeden tyko zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie tj. niezastosowanie art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Omawiany zarzut jest usprawiedliwiony. Art. 21 rozporządzenia powołany w skardze kasacyjnej, reguluje nieograniczoną dopuszczalność korekty oczywistych błędów we wniosku. Art. 14 rozporządzenia, który powołany został w uzasadnieniu decyzji II instancji oraz w wyroku Sądu I instancji, reguluje ograniczoną możliwość wprowadzenia zmian i poprawek do wniosku. Rozgraniczenie zastosowania wskazanych przepisów prawa stanowi problem prawny występujący w sprawie niniejszej, w której należy odpowiedzieć na pytanie jakie błędy są oczywiste i mogą być korygowane w każdym czasie, a jakie podlegają korekcie ograniczonej zarówno co do terminu, jak i co do etapu postępowania w sprawie. Art. 21 stanowi, że "Nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy". Art. 11-20, które nie mogą być naruszane, regulują terminy składania wniosków pomocowych (art. 11), ich treść i wymagania szczególne jakie muszą spełniać (art. 12, 13, 16, 17, 18) oraz dopuszczalność uproszczenia procedur (art. 20). Powołane przepisy w istocie nie dotyczą problemu prawnego, który występuje w sprawie niniejszej. Natomiast art. 14, dotyczy ograniczenia możliwości wprowadzania zmian i poprawek do wniosku, zatem przepis ten mógłby być naruszany niewłaściwym stosowaniem art. 21. Art. 14 w ust. 1 akapit 1. reguluje możliwości rozszerzenia zakresu wniosku poprzez dodanie poszczególnych działek lub uprawnień do płatności, zaś akapit 2. reguluje dopuszczalność wprowadzania zmian, co do sposobu użytkowania zgłoszonych działek lub systemu pomocy, po upływie terminu do złożenia wniosku. Art. 14 ust. 3 stanowi, że "Jeżeli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomi go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości.". Na tle powyższych uregulowań powstaje problem, które nieprawidłowości wniosku nie mogą być skorygowane po ujawnieniu ich przez organ (lub po powiadomieniu o zamiarze kontroli na miejscu), a które mogą być poprawione w każdym czasie jako oczywiste błędy wykryte przez organ. Właściwe przeprowadzenie rozgraniczenia między tymi sytuacjami stanowi problem wielkiej wagi, gdyż błędy nieusuwalne wywołują konsekwencje z art. 58 rozporządzenia tj. ograniczenie pomocy lub wykluczenie z pomocy w roku, którego dotyczy wniosek lub także w latach następnych. Tak surowe konsekwencje błędu we wniosku, każą bardzo ściśle interpretować pojęcie nieprawidłowości, które je wywołują, mając na uwadze cel uregulowania oraz fakt, że pkt 75 Preambuły do rozporządzenia stanowi, iż zmniejszenia i wykluczenia należy ustanowić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Zarówno z licznych przepisów Preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jak również z całokształtu jego przepisów wynika, że celem wszystkich uregulowań jest zapewnienie właściwego funkcjonowania systemu pomocy we wszystkich państwach oraz eliminacja nieprawidłowości prowadzących do uzyskania nienależnej pomocy. Temu celowi służą m.in. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Kontrole administracyjne, przeprowadzane przede wszystkim w formie kontroli krzyżowych, mają wyeliminować wielokrotne zgłaszanie do pomocy tych samych działek rolnych. Kontrole na miejscu mają wyeliminować przyznawanie pomocy do zawyżonych powierzchni działek rolnych. Mając na względzie powyższe cele uregulowań oraz skutki nieprawidłowości, należy przeprowadzić rozróżnienie między oczywistym błędem wniosku podlegającym korekcie w każdym czasie, a błędem wniosku, który nie może już być skorygowany po wykryciu przez organ lub powiadomieniu o kontroli. Zauważyć należy, że w art. 21 rozporządzenia mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku" nie zaś np. o "oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej". Istota problemu tkwi zatem w łatwości wykrycia błędu, która decyduje o jego oczywistym charakterze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błąd wniosku jest oczywisty, jeżeli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku, wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika konsekwencji związanych z próbą uzyskania nienależnych, zawyżonych dopłat. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej. Wykazana prawidłowo przez rolnika w sekcji VII, kol. 10 suma powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr [...] (6,67 ha), była mniejsza niż suma powierzchni działek rolnych w granicy tejże działki nr [...] wskazanych w sekcji VIII kol. 10. Ponieważ suma powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej z oczywistych względów nie może być mniejsza niż suma działek rolnych występujących na tej działce, błąd jest oczywisty. Błąd ten został więc wykryty przy rutynowym sprawdzeniu wniosku, zaś rolnik wezwany do wyjaśnień natychmiast potwierdził pomyłkę i sprostował ją. Uznanie, że w tej sytuacji chodzi o niedopuszczalną zmianę wniosku, o której mowa w art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jest nietrafne, bowiem we wniosku wystąpił jedynie błąd z art. 21, którego korekta jest możliwa w każdym czasie. W tym stanie rzeczy uznać należy, że organy administracji i Sąd I instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, zatem Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i obie decyzje, w części, która była objęta skargą. Oceniając ponownie wniosek rolnika organy administracji wezmą pod uwagę wykładnię prawa wyżej zaprezentowaną i ocenią wniosek rolnika, pozostając związanymi tą wykładnią. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).