IV SA/Wa 37/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu K., jednostka ewidencyjna W. w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako grunt leśny (Ls); 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi K. gmina W. i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części tekstowej oraz graficznej w zakresie dotyczącym działek nr ewidencyjny [...], [...] i [...] z obrębu K. w jej części stanowiącej las. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.) poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w stosunku do działek nr ewidencyjny [...], [...] i [...] z obrębu K. w ich części stanowiącej las. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przy podejmowaniu powyższej uchwały naruszony został przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ustawy o planowaniu. W ocenie Wojewody doszło do naruszenia zasad oraz istotnego naruszenia trybu sporządzania planu co na mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu winno skutkować nieważnością uchwały w zakresie wskazanym powyżej. Pod pojęciem istotnego naruszenia trybu procedury planistycznej mieści się brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o którym mowa w art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu. Z kolei określenie w planie przeznaczenia innego, niż rolnicze i innego niż leśne, bez uzyskania przedmiotowej zgody uznać należy za naruszenie zasad. Zgodnie z art. 15 ust. 1 wójt gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ponieważ w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym stwierdzono występowanie gruntów leśnych, to w związku z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z dnia 9 listopada 2010r.) przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Decyzja administracyjna wydana w tej sprawie stanowi podstawę do zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. W toku procedury planistycznej organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do fragmentu leśnego działek nr ewidencyjny [...], [...] i [...] z obrębu K.. Z wnioskiem o wystąpienie do sądu o stwierdzenie nieważności omawianej uchwały w części dotyczącej działki nr ewidencyjny [...] z obrębu K. zwrócił się do Wojewody Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. Organ nadzoru przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że od dnia [...] listopada 2010r. (data podjęcia skarżonej uchwały) do dnia [...] kwietnia 2012r. zapisy ewidencji gruntów nie uległy zmianie i zgodnie z nimi: - działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] z obrębu K. o łącznej powierzchni [...] m² - wchodzi w jej skład rola na gruntach klasy V oraz las na gruntach klasy V (LsV) o powierzchni [...]m², - działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] z obrębu K. o łącznej powierzchni [...] m² - wchodzi w jej skład rola na gruntach klasy V, inne tereny zabudowane oraz las na gruntach klasy V (LsV) o powierzchni [...] m², - działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] z obrębu K. o łącznej powierzchni [...] m² - wchodzi w jej skład rola na gruntach klasy V, inne tereny zabudowane oraz las na gruntach klasy V (LsV) o powierzchni [...] m². Skoro w dacie podejmowania uchwały dokonano w planie zmiany zagospodarowania gruntu leśnego i przeznaczono go pod zabudowę mieszkaniową, to organ sporządzający plan winien uzyskać zgodę właściwego marszałka województwa na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wojewoda podnosi, że w oparciu o kopie wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...}oraz uchwały przekazanej skarżącemu przez Wójta Gminy W. ustalono, że działka nr ewidencyjny [...] z obrębu K. przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (jednostka terenowa 8MN), zaś działki nr [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (jednostka terenowa 8MN) oraz częściowo pod ciąg pieszo-jezdny (jednostka terenowa 2 KDP). Wójt Gminy W. stwierdził, że powodem braku wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia była mapa, na której wykonano rysunek planu. Natomiast zdaniem organu powoływanie się na oznaczenia użytków na mapie nie zwalniało sporządzającego plan od stosowania zapisów zawartych w ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że po podjęciu uchwały z dnia [..] kwietnia 2004r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu ogólnego rozpoczęto procedurę opracowywania projektu planu. Zakupiono mapę sytuacyjno-wysokościową z elementami ewidencji gruntów na potrzeby planowania przestrzennego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] Zgodnie z tą mapą na terenie działki nr ewidencyjny [...] figurowała litera R – teren rolny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270), cytowanej dalej jako P.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Skarga Wojewody [...} została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Mianowicie u.s.g. w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jeżeli wojewodzie nie uda się dokonać oceny przedłożonej uchwały w tymże terminie, a uzna, że dotknięta jest wadami, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności, nie jest uprawniony do procedowania w tym przedmiocie. Stanowi o tym art. 93 ust. 1 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponieważ w niniejszej sprawie plan miejscowy został uchwalony w 2010r., należało przyjąć, że w tamtym przedziale czasowym został doręczony Wojewodzie celem zbadania zgodności uchwały z obowiązującymi przepisami. Organ nadzoru nie zrealizował wówczas swoich uprawnień i w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały nie stwierdził jej nieważności. Wobec powyższego był uprawniony – wojewody nie obowiązuje żaden termin w tym zakresie – do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zasadnie przyjęto w skardze, że uchwalenie planu miejscowego dokonane być powinno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.). Ocena zatem zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie z jednoczesnym zastosowaniem przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, jeżeli ustawa do nich odsyła. Konieczność stosowania przepisów odrębnych tj. innych od ustawy o planowaniu wynikała z art. 15 ust. 1 tego aktu. Mianowicie wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Takimi przepisami odrębnymi jest m.in. ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Dalej - według brzmienia przepisu na okres prac nad planem, czyli na datę podejmowania określonych czynności planistycznych, art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu wymagał, aby organ wykonawczy gminy uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Tryb i zasady udzielania tej zgody zostały określone w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wykładnia przepisów tego aktu prawnego wymaga, aby zgoda na zmianę przeznaczenia została udzielona w formie decyzji administracyjnej. W toku omawianej procedury planistycznej Wójt Gminy W. zwrócił się do Marszałka Województwa [...}o zgodę na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne, jednak ów wniosek nie uwzględnił działki nr [...]. Organ przyczyny pominięcia spornej działki przy zwracaniu się o zgodę na zmianę przeznaczenia upatruje w tym, że na mapie stanowiącej materiał planistyczny do opracowywania planu miejscowego figurowała ona jako teren rolny. Jednocześnie w ewidencji gruntów omawiane działki w spornej części - obecnie, jak i w okresie prowadzenia procedury planistycznej figurowały jako grunt leśny Ls. Ewidencja gruntów i budynków, w obowiązującym w dacie podejmowania badanej uchwały stanie prawnym, prowadzona była na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). § 67 rozporządzenia stanowi, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj. użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne, natomiast § 68 dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Z § 68 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że lasy klasyfikowane są w ewidencji symbolem "Ls". Odrębnie natomiast zostały zakwalifikowane grunty rolne jako również użytek gruntowy. Podział na te dwie odrębne kategorie użytków wyraźnie wynika nie tylko z przepisów o ewidencji, lecz także z aktu normatywnego regulującego kwestie ochrony gruntów rolnych i leśnych tj. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Okoliczność powyższa ma znaczenie ze względu na to, że przedmiotowa działka przed podziałem na działki nr [...], [...] i [...] według Gminy stanowiła grunt rolny. Otóż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 2 ust. 1 i 2 poprzez enumeratywne wyliczenie definiuje na swoje potrzeby oddzielnie grunty rolne i grunty leśne. Dalej w art. 3 określa sposób ochrony zarówno gruntów rolnych, jak i leśnych, różnicując rodzaj czynności, które mają temu służyć w zależności czy jest to grunt rolny czy leśny. W końcu - w zależności od rodzaju użytku rolnego ustawa wyznacza organ właściwy do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia. W wypadku gruntów leśnych takim organem jest Minister Środowiska lub marszałek województwa, natomiast gruntów rolnych – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W niniejszej sprawie problem polegał na tym, że sporne działki w części widniały w ewidencji gruntów jako działki leśne, choć taki charakter nie wynikał z mapy, która stanowiła podstawę do prac planistycznych. Tym samym przeznaczenie ich na cele nieleśne wymagało uzyskania decyzji marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), o którą organ wykonawczy gminy nie zwrócił się. Rada Gminy oparła się na mapie sytuacyjno - wysokościowej zakupionej na potrzeby sporządzenia planu. Obowiązujące w dacie prowadzenia procedury planistycznej i nadal, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) stanowi w § 5, że projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Z kolei przywołany ostatnio przepis stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Wobec tego jedynie została ustalona kwestia, że jako podstawę rysunku planu może stanowić mapa zasadnicza, ewentualnie katastralna o odpowiedniej skali. Rozporządzenie to natomiast nie przesądza, że przyjęte oznaczenia na mapie przeznaczonej na rysunek planu "zastępują" informacje wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Natomiast przepis art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010r, Nr 193, poz. 1287 ze zm.) stanowi, że podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki państwowej i gospodarki gruntami powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu planistycznym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy w toku procedury planistycznej mają obowiązek opierać się na danych wynikających z tej ewidencji, nie zaś danych wynikających z map sytuacyjnych. Mapy te bowiem nie uzyskały statusu urzędowego i oficjalnego źródła informacji co do rodzaju użytku gruntowego. Reasumując przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. na obszarze wsi K. doszło do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w omawianym zakresie, pomimo istnienia takiego obowiązku. Obowiązek ten według stanu prawnego na dzień uzyskiwania decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (decyzja Marszałka Województwa [...]z dnia [...] czerwca 2007r. i [...] kwietnia 2008r.) skonkretyzowany został w art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu. Mianowicie wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego miał obowiązek uzyskać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Odnośnie spornych działek takiej zgody nie uzyskano, co jest okolicznością bezsporną. Art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przepis ten mówi zatem o: - naruszeniu zasad sporządzania studium, przez co należy rozumieć sprzeczność z przepisami prawa materialnego określającymi te zasady, dotykające meritum planu, interpretowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, - naruszenie trybu sporządzania studium lub planu, ale naruszenie istotne, a contrario naruszenie nieistotne nie powoduje nieważności uchwały, - naruszenie właściwości organów. Sankcją za ich naruszenie jest nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W orzecznictwie sądowym wypowiadano pogląd, który niniejszy skład podziela, że "istotne naruszenie trybu postępowania należy zatem rozumieć jako takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być potencjalnie odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego" (vide wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2010 r. sygn. II SA/Po 184/10). Dalej w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowany został pogląd, że zapisy dotyczące procedury sporządzania planu są kategoryczne, a klauzula w nim zawarta ma na celu zapewnienie ich bezwzględnego przestrzegania przez organy samorządu lokalnego. Podkreślano, że skoro plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, to obowiązek ścisłego przestrzegania rygorów jego stanowienia jest jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego (vide wyrok WSA w Opolu z dnia 20 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Op 575/08). Ten obowiązek nie ma jednak charakteru bezwzględnego, co wynika z przywołanego art. 28 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że w wypadku gdyby stwierdzone uchybienie procedurze w konsekwencji nie miało wpływu na treść planu – plan ten pozostaje jako obowiązuje źródło prawa. W tej sytuacji należało odpowiedzieć na pytanie czy brak wypowiedzi marszałka województwa poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przedmiocie zmiany przeznaczenia omawianych działek w ich części na cele nieleśne mógł mieć wpływ na ustalenia planu. Odpowiedź na to zagadnienie w ocenie Sądu jest twierdząca. Mianowicie sporny teren uzyskał w planie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową oraz częściowo ciąg pieszo-jezdny, zatem przeznaczenie nieleśne. Nie można natomiast wykluczyć sytuacji, że marszałek nie wyraziłby zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, wówczas rozstrzygnięcie tej treści miałoby bezpośredni wpływ na zapisy planu. To właśnie owo potencjalne przełożenie braku zgody marszałka na treść planu powoduje, że zaniechanie uzyskania takiej zgody należy zakwalifikować jako istotne naruszenie trybu sporządzania, co skutkować może jedynie stwierdzeniem w tej części zaskarżonej uchwały. Konsekwencją braku zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne jest naruszenie zasad tworzenia planu. Otóż sporne działki w części stanowiły grunty leśne, zatem bez stosownej decyzji marszałka województwa mogły być przeznaczone jedynie na takie cele. Tymczasem uzyskały status pod budownictwo mieszkaniowe i częściowo pod ciąg pieszo-jezdny. Wobec powyższego została naruszona przewidziana w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu dyrektywa ochrony gruntów rolnych i leśnych. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej w wyroku części na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a.