IV SA/Gl 961/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie czynszów regulowanych 1) stwierdza, że przedmiotowe zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, 2) określa, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta S. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 7 ust. 1, art. 8 pkt 1, art. 18 ust. 1, 2 i 3, art. 20 ust. 2 a i 2 b, art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r., nr 31 poz. 266 ze zm.), art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sprawie przyjęcia "Polityki Mieszkaniowej Gminy S. na lata 2010-2020" ustalił wysokość stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych tworzących mieszkaniowy zasób Gminy S. Wojewoda [...] w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] jako sprzecznego z art. 8 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W motywach uzasadnienia Wojewoda wskazał, że właściwymi przepisami kompetencyjnymi w zakresie ustalenia stawek czynszu są przepisy art. 7 ust. 1 i 8 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy, które przyznają to uprawnienie organowi wykonawczemu. Następnie przywołana została treść przepisu art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) zgodnie z którym w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego prawo do ustalenia stawek czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali przysługuje właścicielowi, który dokonuje tego z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku, 2) położenia lokalu w budynku; 3)wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu;4) ogólnego stanu budynku. W dalszej kolejności strona skarżąca podkreśliła, że art. 8 pkt 1 ustawy zawiera dodatkowe wytyczne, co do sposobu ustalenia stawek, jeżeli właścicielem zasobu mieszkaniowego jest gmina. W takim przypadku stawki czynszu są ustalane zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. Zdaniem Wojewody warunkiem koniecznym ustalenia stawek czynszu jest obowiązująca regulacja dotycząca zasad dotyczących polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu. Z kolei w myśl art. 21 ust. 2 ustawy zasady te powinny być sformułowane w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, czyli uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Z uwagi na fakt, że powyższe zasady są obligatoryjnym elementem tego programu, aby możliwym było ustalenie stawek czynszu konieczne jest uprzednie uchwalenie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy. Wojewoda [...] dodatkowo podkreślił, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek przepisów regulujących zasady polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu, gdyż w Gminie S. nie istnieje obowiązujący na rok 2012 wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym. W szczególności programem takim nie jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Polityki Mieszkaniowej Gminy S. na lata 2010-2020". Jest to bowiem uchwała o charakterze zwykłym, wytyczająca jedynie ogólne kierunki działań dla organu wykonawczego w zakresie polityki mieszkaniowej, nie zawierająca jednak unormowań przewidzianych dla programów mieszkaniowych podejmowanych na podstawie art. 21 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Wobec powyższego, jak stwierdza Wojewoda zarządzenie Prezydenta Miasta S. w sprawie ustalenia wysokości stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych tworzących mieszkaniowy zasób Gminy S. narusza prawo, to jest art. 8 pkt 1 w związku z art.21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) i art. 7 Konstytucji RP. W skardze Wojewoda wskazał również na uchybienia o charakterze materialnoprawnym zarządzenia. Organ nadzoru argumentował, że ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego precyzyjnie dokonuje podziału kompetencji prawotwórczych pomiędzy organem stanowiącym i wykonawczym gminy. Radzie Gminy przyznaje się uprawnienie do uregulowania zasad polityki czynszowej i warunków obniżania czynszów (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy) oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu (art. 21 ust. 2 ustawy), a organowi wykonawczemu prawo do ustalania stawek czynszu, jego obniżania czy podwyższania. Wojewoda wskazał, że w tym kontekście za niezgodne z prawem należy uznać regulacje zawarte w § 1, 2, 3 i 5 zaskarżonego zarządzenia, gdyż Prezydent ustalając powyższymi przepisami kryteria stanowiące podstawę do wyliczania stawek czynszu wkroczył w kompetencje Rady uprawnionej do określenia zasad polityki czynszowej, w ramach których takie kryteria powinny być regulowane. Jednocześnie wobec braku wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy S. za pozbawiony oparcia prawnego Wojewoda [...] uznaje przepis § 4 zarządzenia wskazujący na konkretne wielkości procentowe obniżające bądź podwyższające wysokość bazowej stawki czynszowej. To Rada w ramach przyjętych zasad powinna określić jakie czynniki i w jakim stopniu będą wpływać na wysokość stawek czynszu, a dopiero potem Prezydent, działając w ramach tych zasad może przyjąć konkretne stawki procentowe. Za niezgodny z prawem Wojewoda uznał również § 6 zarządzenia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że zarządzeniem Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych tworzących mieszkaniowy zasób gminy S. organ wykonawczy gminy ustalił stawki czynszu zgodnie z zasadami polityki czynszowej, ponieważ rada miejska na dzień podpisania zaskarżonego zarządzenia nie określiła tych stawek w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W dalszej kolejności pełnomocnik organu poinformował, że Prezydent Miasta S. został zobligowany do wykonania uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Polityki Mieszkaniowej Gminy S. na lata 2010-2020", w której Rada Miejska wyznaczyła jako jeden ze strategicznych celów mieszkaniowych polepszenie standardu zasobów mieszkaniowych i jakości zamieszkiwani. Istotnym kierunkiem działań dla jego realizacji jest stopniowa, rozłożona w czasie ekonomizacja polityki czynszowej. Pełnomocnik organu oświadczył ponadto, że w Gminie S. wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] obowiązywał do końca 2011 r. i był spójny z "Polityka Mieszkaniową Gminy S. na lata 2010- 2020" w szczególności w zakresie zasad polityki czynszowej. Nie przyjęcie programu w ubiegłym roku spowodowane było zapowiadanymi zmianami ustawowymi w tym zakresie, mającymi zmienić sytuację prawną gmin. Mając powyższe na względzie, w ocenie Gminy S., zarządzenie Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...]nie zostało wydane z naruszeniem prawa. Odnosząc się do stwierdzenia Wojewody [...], że wydając zarządzenie Prezydent Miasta S. przekroczył swoje uprawnienia ustawowe, pełnomocnik organu podkreślił, że dotychczasowe stanowisko Wojewody w tej kwestii było odmienne. W ocenie Gminy S. Prezydent nie naruszył również przepisów ustawy o samorządzie gminnym ustalając wysokość stawki bazowej wraz ze wskazaniem czynników (i ich poziomu procentowego) podwyższających lub obniżających stawkę bazową, stanowiących podstawę wyliczenia stawek czynszu za najem lokali. Za niesłuszny uznano również zarzut niezgodności z prawem § 6 zarządzenia, który zdaniem Wojewody stanowi modyfikację art. 18 ustawy o ochronie praw lokatorów(...). W ocenie pełnomocnika organu zapis tego paragrafu jest wskazaniem sposobu stosowania art. 18 w konkretnych warunkach zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Skarga okazała się zasadna bowiem zaskarżone zarządzenie w sposób istotny narusza przepisy prawa. Przechodząc do merytorycznego badania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, czy zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia go przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały czy zarządzenia określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania danego aktu podlegającego kontroli. Chodzi więc o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanego zarządzenia z przepisami prawa. Zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego organ wykonawczy gminy ustala stawki czynszu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, według którego zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu wchodzą w skład uchwalanego przez radę gminy wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym gminy. Przedmiotowe zarządzenie powołuje się w swojej podstawie prawnej na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Polityki Mieszkaniowej Gminy S. na lata 2010- 2020". W Gminie S. nie istniał obowiązujący na rok 2012 wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym. W szczególności programem takim nie jest wspomniana wyżej uchwała. Innymi słowy wspomniana uchwała nie mogła wywołać skutków prawnych oraz podstawy do wydania zaskarżonego zarządzenia. Jednocześnie bez takiej podstawy prawnej organ gminy nie może ustalić stawek czynszu- wobec brzmienia art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Tym samym zaskarżone zarządzenie pozbawione jest obligatoryjnego oparcia normatywnego, w związku z czym wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa. Bez znaczenia prawnego pozostają tu argumenty strony przeciwnej dotyczące wcześniej prezentowanych poglądów prawnych organu nadzoru w przedmiotowej kwestii. Godzi się także zaznaczyć, że identyczne stanowisko tut. Sąd zaprezentował już wcześniej w prawomocnym wyroku z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 199/13 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Mając na uwadze powyższe okoliczności, w sytuacji gdy upłynął już rok od podjęcia zaskarżonego zarządzenia z mocy art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.