I OSK 212/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Sosnowiec od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 961/12 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Sosnowiec w przedmiocie czynszów regulowanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 15 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 961/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego, stwierdził, że Zarządzenie Prezydenta Miasta Sosnowiec z 14 marca 2012 r. Nr 245 w sprawie czynszów regulowanych wydane zostało z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) organ wykonawczy gminy ustala stawki czynszu w mieszkaniowym zasobie gminy zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, a który przewiduje, iż zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu są częścią składową wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zarządzenie Prezydenta Nr 245 powołuje się na Uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu Nr 788/LVII z 25 marca 2010 r. w sprawie przyjęcia Polityki Mieszkaniowej Gminy Sosnowiec na lata 2010–2020, której jednak nie można uznać za wieloletni program, o którym mowa w ww. art. 21 ust. 1 pkt 4 – wyjaśnił Sąd, stwierdzając, iż w Gminie Sosnowiec nie obowiązywał wieloletni program na 2012 r., zatem Zarządzenie w sprawie czynszów nie miało podstawy, o której mowa w art. 8 pkt 1 tej ustawy. Orzeczenie, iż Zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa Sąd uzasadnił upływem roku od jego wydania. Reprezentowana przez radcę prawnego, Gmina Sosnowiec wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 8 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) przez błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wykładnia językowa art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów daje upoważnienie organowi wykonawczemu gminy do ustalenia stawek czynszu uregulowanego w sposób niesprzeczny z zasadami polityki czynszowej, określonymi w wieloletnim programie gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, a co właśnie uczynił Prezydent Zarządzeniem Nr 245. Za zgodnością z prawem tego Zarządzenia, zdaniem Gminy, przemawia także wykładnia celowościowa ww. przepisu, który umożliwia organowi wykonawczemu gminy realizację długofalowej polityki mieszkaniowej gminy poprzez ustalanie stawek czynszu, co czyni Zarządzenie Nr 245. Skarżąca Gmina podkreśliła też, że Zarządzenie wykonuje Uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu Nr 788/LVII z 25 marca 2010 r. w sprawie Polityki Mieszkaniowej Gminy Sosnowiec na lata 2010–2020, której nadrzędnym celem jest polepszenie standardów zasobów mieszkaniowych przez takie ustalenie stawki bazowej czynszu, która by osiągnęła w 2020 r. poziom 3% wartości odtworzeniowej mieszkań. W Gminie Sosnowiec – zauważa skarżąca – Wieloletni program gospodarowania zasobem gminy, przyjęty Uchwałą Rady Miejskiej Nr 177/XIII/07 z 21 czerwca 2007 r., zmieniony Uchwałą z 26 kwietnia 2010 r., obowiązujący do końca 2011 r. był spójny z Polityką Mieszkaniową na lata 2010–2020, a nieprzyjęcie nowego wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym było podyktowane mającymi nastąpić zmianami ustawowymi. Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem nie zawierała uzasadnionych zarzutów, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wyjaśnił błędnie przepisów, wskazanych w jej podstawach. Artykuł 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), dalej: "ustawa", upoważnia organ wykonawczy gminy do ustalania stawek czynszu, jednak zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy. Artykuł 21 jest umieszczony w rozdziale 3 ustawy regulującym kwestie mieszkaniowego zasobu gminy, który tworzony jest w celu tworzenia warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej – art. 20 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1. Prawidłowemu gospodarowaniu tym zasobem służą programy, o których mowa w art. 21 ust. 1, w tym wskazane w pkt 1-szym wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Ustęp 2 tego artykułu określa z jakich elementów ma się składać taki wieloletni program, a z pkt 4-go wynika, że ma obejmować zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Wykonując zatem swoje upoważnienie, wynikające z art. 8 pkt 1 ustawy organ wykonawczy gminy musi mieć podstawy, zasady, wedle których ustalał będzie stawki czynszu w zasobie mieszkaniowym gminy, zatem ww. zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, określone przez radę gminy w ramach wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zależność między tymi dwoma aktami – uchwała rady gminy w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy a zarządzeniem organu wykonawczego gminy – wójta, burmistrza, prezydenta miasta – w sprawie ustalania stawek czynszu można określić jak akt wykonawczy do ustawy, gdzie rolę ustawy pełni uchwała w sprawie wieloletniego programu, a rolę aktu wykonawczego – zarządzenie, uwzględniające zasady ustalone uchwałą. To uchwała, określając zasady polityki czynszowej w ramach wieloletniego programu, musi uwzględniać regulacje ustawy dotyczące czynszu, zaś zarządzenie ustalać ten czynsz zgodnie z wytycznymi tychże zasad. Jak zatem z zestawienia art. 8 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, zarządzenie, o którym mowa w art. 8 pkt 1 musi być poprzedzone i mieć za podstawę, uchwałę, o której mowa w art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. Tak przepisy te wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i stwierdził też, że w Gminie Sosnowiec w 2012 r. nie obowiązywał wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym, o którym mowa w art. 21 ust. 1, zatem i jego część, wskazana w art. 21 ust. 2 pkt 4, gdyż uchwała w sprawie Polityki Mieszkaniowej Gminy Sosnowiec na lata 2010–2020 nie jest wieloletnim programem. Podkreślić należy, że sama skarżąca Gmina Sosnowiec przyznaje, tak w odpowiedzi na skargę Wojewody Śląskiego, jak i w skardze kasacyjnej, że w Gminie Sosnowiec obowiązywał wieloletni program, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy – uchwała Rady Miejskiej Nr 177/XIII/07 z 21 czerwca 2007 r., zmieniona uchwałą Nr 797/LIX/10 z 26 kwietnia 2010 r. – jednak tylko do końca 2011 r., a już następny nie został przyjęty. Można stąd wyprowadzić wniosek, że sama Rada, mimo uchwalenia Polityki Mieszkaniowej Gminy – uchwała z 25 marca 2010 r., miała świadomość konieczności istnienia wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym, albo znowelizowania uchwały z 11 czerwca 2007 r. w tym przedmiocie, uchwałą z 26 kwietnia 2010 r., zatem już po wydaniu uchwały z 25 marca 2010 r. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).