II SAB/Ol 3/13

Dnia 31 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Spółki A w udzieleniu informacji publicznej 1. zobowiązuje Spółkę A do rozpatrzenia wniosku D. G. z dnia "[...]" o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. zasądza od Spółki A na rzecz D. G. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z dnia "[...]" adresowanym do Spółki A będącym wezwaniem do podjęcia negocjacji, D. G. za pośrednictwem pełnomocnika, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako" u.d.i.p.) wniósł m.in. o udostępnienie "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych" na działkach o numerze ewidencyjnym "[...]" i "[...]" położonych w m. "[...]". W reakcji na powyższe, Spółka A pismem z dnia "[...]", znak "[...]", wyjaśniła, że uwzględniając ponad 30 letni okres, jaki upłynął od momentu usytuowania urządzeń na działkach nr "[...]" i "[...]" uważa, że zgodnie z art. 172 § 2 w zw. z art. 352 § 1 Kodeksu cywilnego, nabyła status posiadacza służebności gruntowej obciążającej przedmiotowe nieruchomości, na których zostały wybudowane urządzenia elektroenergetyczne. Status ten prowadzi do nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie (następuje ex lege i ma charakter nieodpłatny). Jednocześnie Spółka nie udzieliła żądanej informacji. Pismem z dnia "[...]" D. G. ponownie zwrócił się do Spółki A o udostępnienie kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych stanowiących podstawę budowy lub przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na działkach nr "[...]" i "[...]", ewentualnie o oznaczenie organu wydającego powyższe decyzje i ich znak i datę. W odpowiedzi na powyższe pismo Spółka wyjaśniła, iż podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia "[...]". W tej sytuacji D. G., reprezentowany przez pełnomocnika, pismem datowanym na dzień "[...]" wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając Spółce A bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, na skutek jego wniosku z dnia "[...]" przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Skarżący wniósł o zobowiązanie wymienionej spółki do udzielenia powyższej informacji. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że spółka jest zobowiązana do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podniósł, iż dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi" i w konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" oraz nakładają obowiązek jej udzielenia. W dalszej części podano, że skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem na jej wniesienie. W odpowiedzi na skargę, Spółka A wniosła o odrzucenie skargi ze względu na jej wniesienie z przekroczeniem terminów ustawowych, ewentualnie o jej oddalenie z tego względu, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Argumentowała, że mogłaby być zobowiązana do udzielenia informacji żądanych przez skarżącego tylko wówczas, gdy byłaby "władzą publiczną" bądź, jako spółka Skarbu Państwa wykonywałaby "zadania publiczne" lub dysponowałaby majątkiem publicznym. Tymczasem spółka nie będąc organem państwowym, samorządowym albo innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcję publiczną nie może być uznana za "władzę publiczną". Ponadto spółka nie może być zakwalifikowana jako podmiot "wykonujący zadania publiczne". Spółka A jako przedsiębiorstwo energetyczne realizuje cele użyteczności publicznej polegające na świadczeniu usług w zakresie dystrybucji i przesyle energii elektrycznej. Niemniej jednak fakt, że spółka prowadzi działalność, która może być zaliczona do sfery usług użyteczności publicznej nie przesądza o zasadności traktowania jej jako podmiotu realizującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W konkluzji wskazała, iż nie będąc organem władzy publicznej wykonującym zadania publiczne, nie dysponując jednocześnie mieniem publicznym, nie jest zobowiązana do udzielenia żądanej przez skarżącego informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na wstępie należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem k.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. ( zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545). Ponadto, ustalone w art. 53 p.p.s.a. terminy do wniesienia skargi, nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. np. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, publ.: ONSAiWSA 2006/4/100). Wobec powyższego, skoro w ocenie skarżącego, organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu jego wniosku, to skarga mogła być wniesiona w każdym terminie. Uwzględniając, iż niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, że jej przedmiotem jest bezczynność Spółki A w zakresie udostępnienia skarżącemu decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych w piśmie-wniosku z dnia "[...]". Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy żądane dokumenty (decyzje) są informacją publiczną oraz czy Spółka A jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy również ustalić czy działania spółki nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.di.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie wymaga się od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, publ.: www.orzecznia.nsa.gov.pl). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że żądane przez skarżącego informacje (decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (spraw administracyjnych), prowadzonej przez właściwy organ administracyjny, dotyczącej lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku nieruchomościach. Zdaniem Sądu, treść wniosku pozwala na skonkretyzowanie aktów administracyjnych. Skarżący konsekwentnie wskazuje bowiem, iż zakresem jego wniosku objęte są decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach o numerze ewidencyjnym "[...]" i "[...]" położonych w m. "[...]", co stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozważając podmiotowy aspekt niniejszej sprawy należy wskazać zwłaszcza na treść art. 4 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiągania celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podsumowując, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Uznając, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku stanowią informację publiczną, a Spółka A będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżących. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazał, iż domaga się kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach, to podmiot zobowiązany powinien udostępnić informacji publicznej we wskazanej przez skarżących formie. W przedmiotowej sprawie spółka nie udzieliła żądanej informacji podnosząc w odpowiedzi na skargę, iż nie jest zobowiązana do jej udzielenia. Powyższego stanowiska spółki nie można uznać za zgodne z przepisami u.d.i.p. Okoliczność dysponowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. stosownymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną, przy braku udzielenia informacji w formie wskazanej przez skarżącego powoduje, iż zasadnym jest przyjęcie, że Spółka A pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżącego. Jeżeli jednak, ewentualnie, żądana informacja jest objęta "tajemnicą przedsiębiorstwa", bądź też prywatną, to ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest powinność stosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Reasumując stwierdzić należy, że w ustalonych okolicznościach sprawy spółka do dnia wyrokowania nie rozpatrzyła wniosku skarżącego z dnia "[...]" o udzielenie informacji publicznej i w tym zakresie pozostawała w bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie w punkcie II sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała z przekonania organu, że nie jest zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.