I OSK 830/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 3/13 w sprawie ze skargi D. G. na bezczynność A. w E. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r. adresowanym do A. będącym wezwaniem do podjęcia negocjacji, D. G., w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wniósł m.in. o udostępnienie "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych" na działkach o numerze ewidencyjnym [...] i [...] położonych w m. P.. A. pismem z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], wskazała, że uwzględniając ponad 30 letni okres, jaki upłynął od momentu usytuowania urządzeń na działkach nr [...] i [...] uważa, że zgodnie z art. 172 § 2 w zw. z art. 352 § 1 Kodeksu cywilnego, nabyła status posiadacza służebności gruntowej obciążającej przedmiotowe nieruchomości, na których zostały wybudowane urządzenia elektroenergetyczne. Status ten prowadzi do nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie (następuje ex lege i ma charakter nieodpłatny). Jednocześnie A. nie udzieliła żądanej informacji. Pismem z dnia 16 lipca 2012 r. D. G. ponownie zwrócił się do A. o udostępnienie kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych stanowiących podstawę budowy lub przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na działkach nr [...] i [...], ewentualnie o oznaczenie organu wydającego powyższe decyzje i ich znak i datę. W odpowiedzi na powyższe pismo A. stwierdziła, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. D. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając A. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, na skutek jego wniosku z dnia 25 kwietnia 2012 r. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Skarżący wniósł o zobowiązanie wymienionej spółki do udzielenia powyższej informacji. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że spółka jest zobowiązana do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podniósł, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi" i w konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" oraz nakładają obowiązek jej udzielenia. W dalszej części podano, że skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem na jej wniesienie. W odpowiedzi na skargę, A. wniosła o odrzucenie skargi ze względu na jej wniesienie z przekroczeniem terminów ustawowych, ewentualnie o jej oddalenie z tego względu, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Argumentowała, że mogłaby być zobowiązana do udzielenia informacji żądanych przez skarżącego tylko wówczas, gdy byłaby "władzą publiczną" bądź, jako spółka Skarbu Państwa wykonywałaby "zadania publiczne" lub dysponowałaby majątkiem publicznym. Tymczasem spółka nie będąc organem państwowym, samorządowym albo innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcję publiczną nie może być uznana za "władzę publiczną". Ponadto spółka nie może być zakwalifikowana jako podmiot "wykonujący zadania publiczne". A. jako przedsiębiorstwo energetyczne realizuje cele użyteczności publicznej polegające na świadczeniu usług w zakresie dystrybucji i przesyle energii elektrycznej. Niemniej jednak fakt, że spółka prowadzi działalność, która może być zaliczona do sfery usług użyteczności publicznej nie przesądza o zasadności traktowania jej jako podmiotu realizującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej W konkluzji wskazała, że nie będąc organem władzy publicznej wykonującym zadania publiczne, nie dysponując jednocześnie mieniem publicznym, nie jest zobowiązana do udzielenia żądanej przez skarżącego informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Ol 3/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. G. na bezczynność A. w E. o udzielenie informacji publicznej, zobowiązał A. w E. do rozpatrzenia wniosku D. G. z dnia 25 kwietnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia skarżącemu decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych w piśmie-wniosku z dnia 25 kwietnia 2012 r. Koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy jest zatem ustalenie, czy żądane dokumenty (decyzje) są informacją publiczną oraz czy A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W sprawie należy również ustalić czy działania spółki nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 powołanej ustawy). Nie wymaga się od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważając przedmiotowy aspekt sprawy, Sąd stwierdził, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje (decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (spraw administracyjnych), prowadzonej przez właściwy organ administracyjny, dotyczącej lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku nieruchomościach. Zdaniem Sądu, treść wniosku pozwala na skonkretyzowanie aktów administracyjnych. Skarżący konsekwentnie wskazuje bowiem, że zakresem jego wniosku objęte są decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach o numerze ewidencyjnym [...] i [...] położonych w m. P., co stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozważając podmiotowy aspekt sprawy Sąd wskazał zwłaszcza na treść art. 4 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiągania celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podsumowując, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Uznając, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku stanowią informację publiczną, a A. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, Sąd rozważył czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżących. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazał, że domaga się kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach, to podmiot zobowiązany powinien udostępnić informacji publicznej we wskazanej przez skarżących formie. W przedmiotowej sprawie spółka nie udzieliła żądanej informacji podnosząc w odpowiedzi na skargę, że nie jest zobowiązana do jej udzielenia. Powyższego stanowiska spółki nie można uznać za zgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność dysponowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej stosownymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną, przy braku udzielenia informacji w formie wskazanej przez skarżącego powoduje, że zasadnym jest przyjęcie, że A. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżącego. Jeżeli jednak, ewentualnie, żądana informacja jest objęta "tajemnicą przedsiębiorstwa", bądź też prywatną, to ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest powinność stosowania art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Reasumując Sąd stwierdził, że w ustalonych okolicznościach sprawy spółka do dnia wyrokowania nie rozpatrzyła wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej i w tym zakresie pozostawała w bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zobowiązał A. w E. do rozpoznania wniosku D. G. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. A. wniosła od wyroku skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach prawa materialnego i prawa procesowego. Zarzut naruszenia prawa materialnego oparła na błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 3 lit. a tiret pierwszy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy oparła na naruszeniu art. 25 w związku z art. 26 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które skutkowało wydaniem wyroku w warunkach nieważności postępowania. Na tych podstawach wnosiła o stwierdzenie w oparciu o art. 183 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważności zaskarżonego wyroku ewentualnie o uchylenie z uwagi na niedopuszczalność lub postawy do oddalenia. Wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. D. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut nieważności postępowania wynikający z udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej, tj. A. w E. Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 25 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Osoba fizyczna i osoba prawna mają zdolność występowania przed sądami administracyjnymi jako strona (zdolność sądowa)". Powołany w skardze kasacyjnej art. 133 § 2a kodeksu postępowania cywilnego nie daje podstaw do wyznaczania zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie. Sprawy dotyczące udostępniania informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawy do wyprowadzenia zdolności sądowej jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołanej przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie, które jest z mocy prawa objęta obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. Taką jednostką organizacyjną zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest A. w E. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej A. jest spółką prawa handlowego, kontrolowaną przez spółkę A. (100% akcji) Właścicielem A. jest Skarb Państwa (ok. 82%). Jak wynika z odpisu KRS do zadań Spółki nadzy m.in. przesyłanie energii elektrycznej, dystrybucja energii elektrycznej. Spółka oraz jej Oddział wykonują zatem zadania publiczne. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw". Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że tylko w tym zakresie w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego realizuje zadania publiczne. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Tym samym zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt. 5 i ust. 3 oraz 6 ust. 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej jest chybiony. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku tego Sądu z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.