II SA/Rz 595/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu -skargę oddala- II SA/Rz 595/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] (L.dz. [...]) Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. U., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmawiającą przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości P. przy ul. [...]. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako "k.p.a."), art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 1 i § 3 w zw. z § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 17 października 2001 r."). Z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji wynika, że M. U. jest funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w P., pełniącym służbę w Wydziale Kryminalnym na stanowisku asystenta. Policjantem w służbie stałej został mianowany w dniu [...] sierpnia 1997 r. Aktualnie wraz z rodziną zamieszkuje w lokalu mieszkalnym (o pow. użytkowej 36,33 m², w tym pow. mieszk. 21,20 m² w układzie 2 pokoje + kuchnia), położonym w P., przy ul. [...] (pozostającym w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w P.), który otrzymał na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] lutego 2004 r. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. M. U. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w P. o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu położonego w P., przy ul. [...] wykazując uprawnienia do 4 norm zaludnienia (wnioskodawca oraz 3 normy dla członów rodziny: małżonka M., syn K. - ur. [...].03.2006 r. oraz córka D. - ur. [...].01.2009 r.). Po przeprowadzeniu postępowania, Komendant Miejski Policji w P. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. odmówił przyznania M. U. pomocy finansowej na cel wskazany we wniosku. W uzasadnieniu stwierdził, że zainteresowany otrzymał lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej i tym samym nie ma prawa do pomocy finansowej na cel wskazany we wniosku. Odwołanie od tej decyzji złożył M. U. wnosząc o jej uchylenie i wydanie pozytywnej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, gdyż obowiązujące przepisy nie przewidują podstawy uznania utraty prawa do dofinansowania. Odwołujący podał, że aktualnie lokal mieszkalny, który otrzymał na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] lutego 2004 r. nie spełnia przysługujących mu norm zaludnienia tj. wynosi mniej niż 28 m2 pow. mieszkalnej. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 88 w związku z art. 94 ust. 1 i art. 95 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię. Komendant Wojewódzki Policji powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to realizowane jest w formie rzeczowej – przez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej bądź finansowej – przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. W dalszej części powołując się na art. 94 ust. 1 ustawy o Policji organ podał, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast w § 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., jednoznacznie wskazano, że rozporządzenie to określa zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość zwanej dalej "pomocą finansową" policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość". W przedmiotowej sprawie M. U. w dniu przydziału aktualnie zajmowanego lokalu mieszkalnego posiadał prawo do lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem trzech norm zaludnienia tj. o pow. mieszkalnej od 21-30 m2, a w przydzielonym i aktualnie zajmowanym lokalu mieszkalnym pow. mieszkalna wynosi 21,20 m2. Obecnie zainteresowany wykazał uprawnienia do 4 norm zaludnienia (wnioskodawca oraz 3 normy dla członów rodziny: małżonka M. oraz dzieci: syn K. ur. [...].03.2006 r. oraz córka D. - ur. [...].01.2009 r.). W dalszej części organ zwrócił uwagę, że z aktu notarialnego - umowa darowizny Rep. A. nr [...] z dnia [...].11.1998 r. wynika, że przedmiotowa działka zabudowana jest murowanym garażem oraz budynkami gospodarczymi, które stanowią: murowana stajnia i drewniana stodoła, kryte eternitem i dachówką. Powołując się na Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, organ podał, że policjantowi który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 94 ust. 1 (tj. pomoc finansowa) tej ustawy mimo, że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Nadto funkcjonariuszowi, któremu przydzielono lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji i który w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowej normy (dodatkowych norm) zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, przysługuje prawo do zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a więc prawo do modyfikacji zrealizowanego już uprawnienia (§ 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r.). Uprawnienie to może być realizowane tylko i wyłącznie przez przydział lokalu o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej i użytkowej. Bezspornym w sprawie jest, że lokal mieszkalny, który aktualnie odwołujący zajmuje wraz z rodziną a który otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego nie spełnia (tj. w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy) przysługujących mu norm zaludnienia. Zwrócono uwagę na brak jakiegokolwiek wniosku (pisma) potwierdzającego, że M. U. ubiegał się o zamianę aktualnie zajmowanego lokalu mieszkalnego na lokal większy. Za niezrozumiałe organ uznał przywołanie przez odwołującego art. 95 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. , które wskazują kiedy wydaje się decyzję o opróżnieniu zajmowanego lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organu, który wydał decyzję o przyznaniu pomocy finansowej. Podkreślono, że zmiana w 1997 r. przepisów w sprawach mieszkaniowych dla policjantów pozbawiła wszystkich funkcjonariuszy Policji prawa do pomocy finansowej na uzyskanie innego lokalu mieszkalnego, którzy otrzymali lokale mieszkalne na podstawie decyzji administracyjnej nie wyłączając tych, którzy posiadają lokal mieszkalny niezgodny z przysługującymi im normami zaludnienia. Skargę na tą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. U. – reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego T. W. i wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: tj. art. 94 w zw. z art. 88 ustawy o Policji, poprzez odmowę przyznania pomocy, w sytuacji gdy spełnia ustawowe przesłanki, art. 95 ust. 2 pkt 5 w zw. z rozporządzeniem z dnia 17 października 2001 r. poprzez jego niezastosowanie a które to przepisy przewidują możliwość przyznania wnioskowanej pomocy już po otrzymaniu lokalu na podstawie decyzji o przydziale. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak ustaleń w zakresie ewentualnego dysponowania przez organ możliwościami do przydzielenia skarżącemu lokalu spełniającego przysługująca mu aktualnie normę zaludnienia. W uzasadnieniu skarżący raz jeszcze podkreślił, że otrzymany na podstawie decyzji z [...] lutego 2004 r. przydział lokalu mieszkalnego aktualnie nie spełnia norm zaludnienia. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w sytuacji posiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego (bez względu na źródło uzyskania, z wyłączeniem lokalu przyznanego na podstawie decyzji administracyjnej organu Policji), którego powierzchnia mieszkalna jest mniejsza niż przysługująca, Policjant w służbie stałej zachowuje prawo do pomocy finansowej, przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, zaś prawa tego zostaje pozbawiony w sytuacji przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, nawet gdy mieszkanie nie spełnia już norm zaludnienia. Za nieuzasadnione uznał różnicowanie sytuacji funkcjonariuszy w zależności od wydania bądź też nie decyzji administracyjnej w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego. Końcowo zwrócił uwagę, na brak możliwości przydzielenia wolnego, nie zajętego lokalu mieszkalnego, z uwagi na brak takowego w zasobach mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i w całości potrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Wskazując uregulowania zawarte w art. 94 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm./ organ wywiódł, że policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 tej ustawy, nie przysługuje pomoc finansowa na budowę domu jednorodzinnego. Z takim stanowiskiem orzekającego w sprawie organu należy zgodzić się uwzględniając stan prawny sprawy. Stosownie do treści art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to więc podstawowe prawo przysługujące funkcjonariuszowi policji aby mógł skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe. W sytuacji zaś, gdy pracodawca nie ma możliwości zapewnienia lokalu mieszkalnego stosownie do treści w/w przepisu, funkcjonariusz może skorzystać z zastępczych form wsparcia w tym zakresie, a którymi są równoważniki pieniężne na remont zajmowanego lokalu /art. 91/, równoważnik pieniężny przysługujący wówczas gdy funkcjonariusz lub członkowie rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej /art. 92 ust. 1 /, czy też pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu rodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność ale wówczas gdy funkcjonariusz nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej /art. 94 ust. 1/. Tak sformułowane przepisy w zakresie udzielania policjantom pomocy mieszkaniowej wskazują, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydział tego lokalu zaś równoważnik pieniężny, czy też pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, jakim jest przydział lokalu mieszkalnego. Przytoczone wyżej przepisy, zawarte w Rozdziale 8 ustawy o Policji regulujące zasady przyznawania pomocy mieszkaniowej policjantom wskazują, że zasadą jest, że funkcjonariuszowi w służbie stałej udzielana jest pomoc w postaci przydziału lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jeżeli nie zachodzą okoliczności wyłączające przydzielenie takiego lokalu, wymienione w art. 95 ust. 1 ustawy. Rodzaj zaś wyłączeń wymienionych w art. 95 ust. 1 ustawy wskazuje, że pomocą mieszkaniową nie są objęci wszyscy funkcjonariusze Policji, ale tylko ci, którzy nie mają tych potrzeb mieszkaniowych zaspokojonych. Mając na uwadze przytoczone wyżej unormowania podnieść należy, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporny między stronami. Skarżący pełni służbę stałą od dnia [...] sierpnia 1997 r. Lokal mieszkalny pozostający w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w P. otrzymał na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. stosownie do norm, do jakich był wówczas uprawniony. Oznacza to więc, że zostały zaspokojone jego potrzeby w zakresie przydziału lokalu mieszkalnego, a ustaleń tych nie zmienia okoliczność, że lokal ten nie spełnia w chwili obecnej norm zaludnienia. Takie stanowisko wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08 /ONSAiWSA 2008/5/78/ przyjmując, że policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ustawy z dnia 65 kwietnia 1990 r. o Policji, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 twej ustawy, mimo że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm./. Skoro zatem zarówno równoważnik pieniężny, jak i pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego czy też domu jednorodzinnego są jedynie surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze jeżeli nie posiada lokalu mieszkalnego to uchwała ta znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć nadto należy, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące dla sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w tej uchwale, dopóty sądy administracyjne powinny to stanowisko akceptować. Jednocześnie w ślad za przytoczoną uchwalą podnieść należy, że prawodawca, w sytuacji gdy funkcjonariusz, który otrzymał lokal mieszkalny z zasobów Policji zgodnie z normami zaludnienia, a z upływem czasu nabył uprawnienia do wyższej tej normy, może ubiegać się o zamianę zajmowanego lokalu na lokal zgodny z normami zaludnienia w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm./. Stanowi o tym wprost przepis § 1 ust. 1 wyżej przywołanego rozporządzenia. Z przyczyn wyżej naprowadzonych nie mogą zostać uwzględnione zarzuty podnoszone przez skarżącego zarzucające wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art. 88, art. 94 i art. 95 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, gdyż orzekający w sprawie organ z przyczyn wyżej naprowadzonych przeprowadził subsumcję stanu faktycznego i normatywnego w sposób prawidłowy. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie zostały też naruszone w rozpoznawanej sprawie przepisy postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a., gdyż analiza akt sprawy pozwala na przyjęcie, że wszystkie okoliczności sprawy istotne dla podjętego rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione. Marginesowo jedynie zauważyć należy, że naruszeniem zasad postępowania administracyjnego nie jest odmienna, niż domaga się skarżący, ocena zebranego materiału dowodowego. Końcowo naprowadzić należy, że orzeczenia, które skarżący powołuje na poparcie swojego żądania zostały wydane w innym stanie faktycznym, a nadto, jako wyroki wydane w innej sprawie nie mają zastosowania w sprawie rozpoznawanej. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ Sąd, działając na podstawie art. 151 tej ustawy, orzekł jak w sentencji.