IV SA/Wa 1436/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat związanych z pobytem w [...] Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych oddala skargę Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę na § 1 uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wysokości opłat związanych z pobytem w [...] Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zm.), zwanej dalej "uchwałą". Zgodnie z § 1 uchwały ustala się wysokość opłaty, związanej z pobytem w [...] Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w Dziale Izba Wytrzeźwień - w kwocie 250 zł. Zaskarżonemu § 1 uchwały zarzucono naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356), zwanej dalej "ustawą o wychowaniu w trzeźwości", stanowiącego, że za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień pobierane są opłaty oraz naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. nr 45, poz. 236), zwanej dalej "ustawą o gospodarce komunalnej", stanowiącego, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W skardze podniesiono, żaden z powyższych przepisów nie zawiera ustawowego upoważnienia do regulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze aktu prawa miejscowego materii daniny publicznej, jaką jest opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień, przez co naruszono art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją", zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: 1. opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień jest daniną publiczną, a nie opłatą za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej czy opłatą za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. (sygn. akt K 12/11, OTK z 2012 r., nr 4/A, poz. 37), 2. danina publiczna może być nałożona jedynie w drodze aktu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji), 3. ustalona w § 1 uchwały opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień nie została ustalona w drodze aktu prawa miejscowego, gdyż - art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 20, poz. 192 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" ani - art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, nie zawierają ustawowego upoważnienia dla organu jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego. Upoważnienie takie musi być wyraźne. Nie może opierać się na domniemaniu, że ustawodawca pozostawił określony zakres spraw do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o oddalenie skargi, ponieważ, zdaniem organu samorządu, § 1 uchwały nie narusza przepisów, o których mowa w skardze, z następujących przyczyn: 1. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r.: a) orzekł o niezgodności: - art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości upoważniającego ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień i w konsekwencji, niebędącego w istocie podstawą do pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień oraz - § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego Trybunał nie zakwestionował jednak samej zasadności pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Trybunał nie zakwestionował też zgodności z Konstytucją art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości będącego - wraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) i art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości - podstawą do pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Stanowisko to organ wsparł argumentacją Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zawartą w wyjaśnieniach z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego projektu ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości (sygn. akt Kp 1/13). Zgodnie z tą argumentacją to art. 42 ust. 5, a nie art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowił podstawę do pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, 2. niezasadne jest stwierdzenie nieważności § 1 uchwały, wydanej na podstawie niezakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów (m. in. art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Podkreślono, że w dniu wydania uchwały organ samorządu działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, będąc przez nie zobligowany do ustalenia wysokości opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Ponadto wskazano, że Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy prawnej przez niezgodne z Konstytucją przepisy art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i § 29 rozporządzenia, które utraciły swą moc dopiero pewien czas po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Niezasadne byłoby więc stwierdzanie nieważności § 1 uchwały mogące prowadzić do możliwości dochodzenia zwrotu wniesionych opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Organ wskazał również, że rzeczywiste koszty pobytu w izbie wytrzeźwień są wyższe niż ustalona przez § 1 uchwały kwota 250 zł i wynosiły w 2010 r. 269 zł, w 2011 r. 306 zł, a w 2012 r. 312 r. Oznacza to, że gmina jest zmuszona pokrywać koszty pobytu przekraczające kwotę 250 zł z własnego budżetu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ( w sprawie niniejszej Rady W.) ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., może stwierdzić nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wskazać należy, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi Rzecznik Praw Obywatelskich, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga Rzecznika Praw Obywatelskich na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona terminem. Oceniając legalność § 1 zaskarżonej uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wysokości opłat związanych z pobytem w [...] Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest niezasadna bowiem badany przepis uchwały nie narusza prawa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. orzekł o niezgodności z konstytucją art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, upoważniającego ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień oraz § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego Trybunał nie zakwestionował zasadności pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień uznając, że inne rozwiązanie w tym zakresie prowadziłoby do nieuprawnionego przysporzenia majątkowego po stronie osób korzystających z usług izby wytrzeźwień, kosztem ogółu obywateli, na których zostałby przeniesiony ciężar finansowy nieodpowiedzialnego spożywania alkoholu przez jednostki, Trybunał Konstytucyjny nie podważył zgodności z Konstytucją art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości mogącego zdaniem Sądu - wraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) i art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości - stanowić podstawą do pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. To właśnie art. 42 ust. 5, a nie art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowił podstawę do pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Ten przepis (art. 42 ust. 5 ustawy) został wymieniony w kwestionowanej uchwale jako jej podstawa ustawowa. Niezasadne byłoby stwierdzenie nieważności § 1 uchwały, wydanej na podstawie niezakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów (m. in. art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Wskazać należy, że w dniu wydania uchwały organ samorządu terytorialnego działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, będąc przez nie zobligowany do ustalenia wysokości opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Należy także podkreślić, iż Sąd administracyjny ocenia zgodność zaskarżonej uchwały z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. W zakończeniu jedynie wypada dodać, że Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy prawnej przez niezgodne z Konstytucją przepisy art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i § 29 rozporządzenia, które utraciły swą moc dopiero dziewięć miesięcy po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego tj, w styczniu 2013r. Organ samorządu w toku postępowania przed Trybunałem wskazywał również, że rzeczywiste koszty pobytu w izbie wytrzeźwień są wyższe niż ustalona przez § 1 uchwały kwota 250 zł i wynosiły w 2010 r. 269 zł, w 2011 r. 306 zł, a w 2012 r. 312 r. Oznacza to, że Miasto W. było zmuszone pokrywać koszty pobytu obywateli w izbie wytrzeźwień przekraczające kwotę 250 zł z własnego budżetu. W tej sytuacji konieczne było określenie wysokości stosownej opłaty w uchwale Rady W. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia: 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. ł\