II GSK 2234/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1922/13 w sprawie ze skargi L. A. S. S. S. Spółki jawnej w B. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od L. A. S. S. S. Spółki jawnej w B. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1922/13 wydanym w sprawie ze skargi L. A. S. S. S. Spółka jawna z siedzibą w B. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Gospodarki. Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia w sprawie: L. A. S., S. S. spółka jawna (zwana dalej spółką), działając w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013, Oś priorytetowa: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4,3: Kredyt technologiczny, złożyła wniosek pt. "Innowacyjne centrum zdalnego przetwarzania danych dla środowiska rozproszonego" o dofinansowanie technologii w postaci wynalazku: a) budowy i przetwarzania przepływu dokumentów w środowisku danych rozproszonych, b) centralnego przetwarzania danych rozproszonych w obszarze przepływu dokumentów między różnymi systemami informatycznymi. Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. Bank Gospodarstwa Krajowego nie uwzględnił wniosku, z uwagi na jego niezgodność z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr 116, poz. 730 ze zm.). W myśl tych przepisów, przedsiębiorca, za pośrednictwem banku kredytującego, składa do Banku Gospodarstwa Krajowego wniosek o przyznanie premii technologicznej, do którego dołącza warunkową umowę kredytu technologicznego albo promesę kredytu technologicznego oraz następujące dokumenty: 1) opinię sporządzoną na wniosek przedsiębiorcy przez jednostkę naukową lub centrum badawczo-rozwojowe, które nie są powiązane z przedsiębiorcą lub stowarzyszenie naukowo-techniczne o zasięgu ogólnopolskim, a ich zakres działania jest związany z inwestycją technologiczną, na którą ma być udzielony kredyt technologiczny, stwierdzającą, że technologia, która będzie wdrażana w wyniku realizacji inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym, jest nową technologią; 2) informacje opracowane w porozumieniu z przedsiębiorcą przez podmiot, który sporządził opinię na podstawie pkt 1, zawierające: a) charakterystykę technologii oraz przedstawienie właściwości świadczących o możliwości jej wdrożenia do wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług, b) opis sposobu wdrożenia technologii do wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług mających być wynikiem realizacji inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym, c) wykaz i uzasadnienie wykorzystania środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 5, usług badawczo-rozwojowych, nieopatentowanej wiedzy technicznej przy realizacji inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym, d) opis towarów, procesów lub usług mających być wynikiem inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym; 3) oświadczenie o niefinansowaniu udziału własnego ze wsparcia pochodzącego ze środków publicznych; 4) informacje o pomocy uzyskanej na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 10 ust. 5 i 6, z uwzględnieniem art. 10 ust. 2; 5) kopie dokumentów pozwalających uznać przedsiębiorcę za mikroprzedsiębiorcę, małego przedsiębiorcę lub średniego przedsiębiorcę, którymi mogą być w szczególności: zatwierdzone sprawozdanie finansowe, rachunek zysków i strat, potwierdzenie zapłaty składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne pracowników za ostatnie 2 lata obrotowe, obowiązująca umowa lub statut spółki, oraz zaświadczenie albo oświadczenie o wpisie do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym lub zaświadczenie albo oświadczenie o wpisie do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; 6) biznesplan inwestycji technologicznej zawierający harmonogram rzeczowo-finansowy oraz wykaz wydatków, o których mowa w art. 10 ust. 5 i 6, z uwzględnieniem art. 10 ust. 2; 7) zobowiązanie do przekazywania do Banku Gospodarstwa Krajowego informacji dotyczących inwestycji technologicznej w zakresie niezbędnym do realizacji obowiązków nałożonych na Bank Gospodarstwa Krajowego na podstawie ustawy. W świetle ustaleń Banku Gospodarstwa Krajowego przedmiotem zgłoszonego przez spółkę projektu są rozwiązania o charakterze ściśle informatycznym, które nie mają postaci określonej w art. 2 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy. Stosownie do tego przepisu, "nowa technologia" oznacza technologię w postaci prawa własności przemysłowej lub usługi badawczo-rozwojowej (w rozumieniu Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług), lub nieopatentowanej wiedzy technicznej, która umożliwia wytwarzanie nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług i nie jest stosowana na świecie dłużej niż 5 lat. W myśl art. 28 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 117 ze zm.) za wynalazki – w rozumieniu art. 24 tej ustawy – nie są uważane programy do maszyn cyfrowych. Dlatego rozwiązania o znamionach programu informatycznego nie mogą być przedmiotem patentu, a więc prawa własności przemysłowej. Zdaniem Banku Gospodarstwa Krajowego, w ramach zgłoszonego projektu spółka nie wdraża technologii w postaci określonej w art. 2 ust.1 pkt 9 ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej. Toteż, nie jest to inwestycja technologiczna zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. W myśl tych przepisów, "inwestycja technologiczna" oznacza inwestycję polegającą na: a) zakupie nowej technologii, jej wdrożeniu oraz uruchomieniu na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług albo b) wdrożeniu własnej nowej technologii oraz uruchomieniu na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług. Zgłoszone w projekcie wydatki o charakterze rzeczowo-finansowym, w ocenie wspomnianego banku, nie służą wdrażaniu nowej technologii, lecz są bazą sprzętową niezbędną do działania aplikacji i programów informatycznych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało przez spółkę zaskarżone w całości protestem, w którym spółka wnosiła o weryfikację dokonanej oceny w zakresie zgodności oceny projektu z kryterium przyznania premii technologicznej, mianowicie zgodności projektu z celami i zakresem działania 4.3. POIG oraz z definicją zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 4 i 9 powołanej ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej. W piśmie z dnia 31 lipca 2013 r. Minister Gospodarki uznał protest za niezasadny, podzielając stanowisko Banku Gospodarstwa Krajowego, iż istotą projektu spółki są rozwiązania o charakterze informatycznym, co nie spełnia wymogów do uznania go za technologię, która uzasadniałaby przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej. Wojewódzki Sądu Administracyjnego w W., o czym była mowa na wstępie, uwzględnił skargę spółki. Uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Gospodarki. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji jego uprawnienie do rozstrzygania w sprawie wynika z przepisów art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej u.z.p.p.r. Na podstawie art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., który przywołał Sąd, w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Podstawę prawną dającą możliwość posiłkowania się w procesie oceny wniosku o dofinansowanie opinią ekspertów stanowi także § 14 "Korzystanie z opinii ekspertów oraz zespołów doradczych", stanowiący Załącznik 4.4 Szczegółowego opisu priorytetów, Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013. W myśl tych przepisów, w celu dokonania rzetelnego i obiektywnego rozstrzygnięcia protestu, możliwe jest korzystanie przez instytucje rozpatrujące protest z opinii ekspertów bądź zespołów doradczych, w szczególności w przypadku, gdy protest dotyczy etapu oceny merytorycznej projektu, a do stwierdzenia właściwości i rzetelności przeprowadzonej oceny niezbędna jest fachowa wiedza merytoryczna. W ocenie Sądu pierwszej instancji sporządzona w sprawie opinia narusza prawo, gdyż ekspert zewnętrzny nie tylko ocenił zarzuty natury technicznej, ale także rozstrzygnął zarzuty w "warstwie" prawnej, do czego absolutnie nie był upoważniony. Ponadto ekspert nie przygotował opinii, lecz gotowe pismo skierował do strony. Ponadto nie przewidywał, iż jego stanowisko może być przedmiotem oceny przez członków Komisji Konkursowej w drodze głosowania, a zatem można mieć uzasadnione wątpliwości w przedmiocie jego kwalifikacji. Sąd pierwszej instancji zlecił organowi sanację powyższych uchybień poprzez wydanie opinii we właściwej formie i przez kompetentnego eksperta zewnętrznego. Na tej podstawie, jak wskazał Sąd, Komisja Konkursowa będzie mogła podjąć własną decyzję w sprawie i przygotować samodzielne pismo informujące stronę skarżącą o rozstrzygnięciu protestu. Minister Gospodarki wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia art. 174 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a oraz art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 3 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że sporządzenie przez eksperta opinii niezgodnej z przepisami prawa, przy równoczesnym braku jakichkolwiek ustaleń Sądu co do wpływu tej opinii na ostateczne rozstrzygnięcie przez organ protestu, przesądza o przeprowadzeniu przez organ oceny projektu w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi, podczas gdy organ dokonał samodzielnej oceny zarzutów podniesionych w proteście skarżącej, posiłkując się jedynie opinią eksperta w takim zakresie w jakim rozstrzygnięcie wymagało wiedzy specjalistycznej z zakresu dziedzin objętych POIG, a sama opinia eksperta nie została wydana z naruszeniem przepisów. Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 30 ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., w związku z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., § 14 "Korzystanie z opinii ekspertów oraz zespołów doradczych" Załącznika 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007- 2013 r., a także § 7 ust. 2 pkt 6 "Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG, Priorytet 4 "Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia", dalej "Regulaminu", polegające na błędnym ustaleniu, iż opinia eksperta z dnia 27 lipca 2013 r. została sporządzona w sposób "wykraczający zdecydowanie poza ramy regulacji", podczas gdy opinia ta nie jest obarczona zarzuconymi wskazanymi wadami, bowiem: • mając na uwadze przedmiot oceny, opinia eksperta z dnia 27 lipca 2013 r., aby była wyczerpująca, klarowna i logiczna, musiała zawierać ocenę aspektów technicznych rozwiązania objętego wnioskiem o dofinansowanie z uwzględnieniem także wiążących w tym zakresie przepisów, w tym wspomnianej ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej, ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631, ze zm.) oraz powołanej ustawy Prawo własności przemysłowej, • przepisy prawa nie regulują kwestii formy w jakiej powinna być sformułowana opinia eksperta, a zatem, czy dokument stanowi opinię rozstrzyga wyłącznie jej treść, zaś w treści pisma z dnia 27 lipca 2013 r. ekspert wielokrotnie wskazywał na formułowanie własnego stanowiska wobec argumentacji podniesionej w proteście, • opinia eksperta nie mogła naruszać § 7 ust. 2 pkt 6 Regulaminu, bowiem ww. postanowienia mają zastosowanie wyłącznie na etapie dokonywania oceny merytorycznej wniosków o dofinansowanie przez Instytucję Wdrażającą (BGK), a nie dokonywania oceny zasadności protestu przez Instytucję Pośredniczącą (Ministra Gospodarki), • ekspert nie mógł przewidywać, iż jego stanowisko będzie przedmiotem oceny przez członków Komisji Konkursowej w drodze głosowania, bowiem w postępowaniu odwoławczym, mającym na celu rozstrzygnięcie o zasadności protestu (w toku którego ekspert został powołany), decyzje podejmuje nie Komisja Konkursowa, lecz Instytucja Pośrednicząca; Komisja Konkursowa powoływana jest wyłącznie na etapie oceny wniosku o dofinansowanie przez Instytucję Wdrażającą (BGK). Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. i § 7 ust. 2 pkt 6 Regulaminu poprzez błędne ustalenie, że zasady udziału eksperta w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania protestu (postępowaniu odwoławczym) regulowane są postanowieniami § 7 ust. 2 pkt 6 Regulaminu, przy czym w oparciu o opinię eksperta to Komisja Konkursowa podejmuje decyzję o rozstrzygnięciu protestu, podczas gdy zasady udziału eksperta w tym postępowaniu regulują, zgodnie z § 9 ust. 6 Regulaminu, postanowienia zawarte w Szczegółowym opisie priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 w Załączniku 4.4 "Procedura odwoławcza w ramach POIG", dalej "Procedura odwoławcza" przewidując, że ocena jest dokonywana przez IP bez udziału Komisji Konkursowej, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd do wadliwego wniosku, iż Organ dokonał oceny projektu z naruszeniem przepisów prawa, co spowodowało konieczność uwzględnienia skargi; Ponadto skarga zarzuciła również naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., art. 30e u.z.p.p.r., § 9 ust. 7 i 8 Procedury odwoławczej oraz § 7 pkt 2 Regulaminu polegającego na zobowiązaniu Ministra Gospodarki w ramach wytycznych, do wydania opinii we właściwej formie i przez kompetentnego eksperta zewnętrznego, będącej podstawą do rozpatrzenia protestu przez Komisję Konkursową, które to wytyczne są niejasne, sprzeczne i niewykonalne, bowiem zgodnie z ww. postanowieniami Procedury odwoławczej oraz Regulaminu przeprowadzania konkursów, Komisja Konkursowa nie bierze udziału w rozpatrywaniu protestu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów prawa, a w szczególności art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 30 ust. 3 pkt 1, art. 31 ust. 1 i art. 30e u.z.p.p.r. W myśl art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na jakim została oparta skarga kasacyjna (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), uzależniona jest od wykazania, iż wskazane uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada ta obowiązuje również w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, na co wskazuje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który na mocy art. 30e u.z.p.p.r. ma dla omawianej kategorii spraw odpowiednie zastosowanie. Zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania Sąd pierwszej instancji, co trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, nie analizował, a co jest istotnym mankamentem zaskarżonego wyroku, czy uchybienia w postępowaniu, na które wskazano w zaskarżonym wyroku, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnym naruszeniem przepisów postępowania, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, był również brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do argumentów eksperta zawartych w jego opinii, a w zamian za to jej zdyskwalifikowanie na podstawie dowolnej oceny, nieopartej i nie sprawdzalnej na obiektywnych kryteriach. I tak, można tutaj dodać, o czym była już mowa, Sąd pierwszej instancji uzasadnioną wątpliwość co do kwalifikacji eksperta wywiódł, jak to ustalił, z faktu nie przewidywania przez eksperta, iż jego stanowisko może być przedmiotem oceny przez członków Komisji Konkursowej. Pomijając nieracjonalność takiej argumentacji Sąd pierwszej instancji nie wskazał przy tym źródła swej wiedzy o wspomnianym braku przewidywalności ze strony eksperta. Ponadto trudno nie dostrzec jakiegokolwiek odniesienia się Sądu pierwszej instancji do kwestii istoty sprawy, co w rezultacie skutkowało również brakiem skonkretyzowania wskazań co do dalszego postępowania, co zresztą zauważyła skarga kasacyjna. Tym samym zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji wymyka się spod możliwości jego merytorycznej, instancyjnej kontroli. Z powyższych względów, uwzględniając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd pierwszej instancji orzekł jak w sentencji, stosownie do art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.