I OSK 335/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Jednostki Wojskowej [..]w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 87/13 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej [..]w Szczecinie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej różnicę w uposażeniu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dowódcy Jednostki Wojskowej [..]w Szczecinie na rzecz J.M.kwotę 268 (dwieście sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi J.M. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej różnicę w uposażeniu, zobowiązał Dowódcę Jednostki Wojskowej nr [..] w Szczecinie do rozpoznania wniosku J.M. z dnia 22 sierpnia 2012 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. płk rez. J.M. zwrócił się do Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy z prośbą o ustalenie i wypłacenie mu różnicy uposażenia powstałego na skutek prawidłowego określenia grup uposażenia na zajmowanym stanowisku a uposażeniem wypłaconym na podstawie grup uposażenia określonych w decyzjach, w stosunku do których Minister Obrony Narodowej stwierdził ich nieważność za okres pozostawania na stanowisku służbowym radcy prawnego w Dowództwie Wielonarodowego Korpusu Północny-Wschód. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, pismem z dnia 5 września 2012 r., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), przekazał wniosek J.M. do Starszego Oficera Narodowego Dowództwa Wielonarodowego Korpusu Północny-Wschód (Część Polska). Starszy Oficer Narodowego Dowództwa Wielonarodowego Korpusu Północny-Wschód (Część Polska), pismem z dnia 5 października 2012 r., powołując się na art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wniosek J.M. do rozpatrzenia Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie. Pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. Szef Sekcji Personalnej, działając z up. Dowódcy, poinformował J.M., zgodnie z art. 36 § 2 K.p.a., że sprawa zostanie rozpatrzona niezwłocznie po wpłynięciu Teczki Akt Personalnych do Jednostki Wojskowej Nr [..]. Wniosek J.M. został następnie przekazany celem realizacji do Komendanta 15 Wojskowego Oddziału Gospodarczego w Szczecinie. Sprawa wniosku J.M. wróciła jednak do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie w dniu 23 kwietnia 2013 r., przekazana przez Komendanta Jednostki Wojskowej Nr [..]. Dnia 13 maja 2013 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [..] przekazał wniosek J.M. do Dowódcy Wojsk Lądowych, jako do organu potencjalnie właściwego do ustalenia prawa do wypłaty różnicy należnych świadczeń J.M., celem załatwienia sprawy zaznaczając, że ewentualnie organem właściwym może być również Minister Obrony Narodowej. Jednocześnie Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [..] dodał, że w przypadku uznania, że Dowódca Wojsk Lądowych nie jest właściwy do rozpoznania wniosku, wnosi o skierowanie sprawy do Ministra Obrony Narodowej, jako organu nadrzędnego dla DWL oraz IWSZ, celem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, co do tego, który organ jest właściwy do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. Dowództwo Wojsk Lądowych poinformowało Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [..], że właściwym do ustalenia wysokości i wypłaty różnicy uposażenia w oparciu o obowiązujące przepisy, powinna być ostatnia jednostka wojskowa w której żołnierz pełnił służbę zawodową. Zażaleniem z dnia 4 czerwca 2013 r., z powołaniem się na art. 37 K.p.a., płk rez. J.M. zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [..]w Szczecinie o wyznaczenie Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie terminu do załatwienia sprawy w zakresie ustalenia i wypłacenia różnicy w uposażeniu powstałej na skutek prawidłowego określenia grup uposażenia na zajmowanym stanowisku a uposażeniem wypłaconym na podstawie grup uposażenia określonych w decyzjach, w stosunku do których Minister Obrony Narodowej stwierdził nieważność, za okres pozostawania na stanowisku służbowym radcy prawnego oraz o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz o podjęcie kroków mających na celu zapobieżenie naruszenia prawa w przyszłości. W wyniku rozpoznania tego zażalenia Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [..]w Szczecinie, postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013 r., nr 49/2013, na podstawie art. 37 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione. Pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie poinformował płk rez. J.M., że odmawia wypłaty wnioskowanego pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. wyrównania uposażenia. Jako przyczynę odmowy wskazał brak podstaw prawnych do zrealizowania ww. wypłaty. Jednocześnie Dowódca podał, że jako organ wojskowy nie jest uprawniony do wykonania żądania. J.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej różnicę w uposażeniu, powstałą na skutek prawidłowego określenia grup uposażenia na zajmowanym stanowisku a uposażeniem wypłaconym na podstawie grup uposażenia określonych w decyzjach, w stosunku do których Minister Obrony Narodowej stwierdził nieważność za okres pozostawania na stanowisku służbowym radcy prawnego w Dowództwie Wielonarodowego Korpusu Północny-Wschód w Szczecinie i wypłacenia należności wraz z odsetkami. Organowi zarzucił naruszenie art. 12 i art. 35 K.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie. Ponadto, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). wniósł o: 1) zobowiązanie Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wys. 10.000 zł, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi J.M. podniósł, że po upływie 7 miesięcy od dnia otrzymania akt sprawy, pismem z dnia 13 maja 2013 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie, nie wskazując jakiejkolwiek podstawy prawnej uznał się niewłaściwym do jej rozpoznania. Dalej, powołując się na treść art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stwierdził, że ostatnim miejscem pełnienia przezeń zawodowej służby wojskowej była Jednostka Wojskowa Nr [..] w Szczecinie, co oznacza, że Dowódca Jednostki jest właściwym do ustalenia i wypłacenia różnicy w uposażeniu, a nie inny organ wojskowy. Następnie skarżący podał, że zgodnie z istniejącą praktyką oraz orzecznictwem sądów, sprawy związane z uposażeniem i innymi należnościami pieniężnymi żołnierzy zawodowych załatwiane są w drodze decyzji. O takiej formie załatwienia tego rodzaju spraw świadczy także treść art. 75 ust. 3 ww. ustawy. W sprawie tej niezbędnym jest ustalenie różnicy w uposażeniu powstałej na skutek prawidłowego określenia grup uposażenia, a więc chodzi o rozstrzygnięcie organu, co wiąże się zastosowaniem wielu aktów prawnych, które regulowały prawo żołnierza zawodowego do uposażenia i sposób jego wypłaty na przestrzeni paru lat, w czasie w którym obowiązywały różne ustawy i przepisy wykonawcze, a tym samym istniały różne systemy uposażenia. Odpowiadając na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Dowódca przedstawił w skrócie dotychczasowy obieg dokumentów, w szczególności wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2012 r. wyjaśniając, że skarżący był informowany o działaniach organu. Dowódca zaakcentował, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie zostało uwzględnione przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [..]w Szczecinie, bowiem nie dotyczyło sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., czyli indywidualnej sprawy obywatela rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, gdyż przedmiotem zażalenia była wypłata różnicy w uposażeniu, jaka wynikła wskutek ustalenia na nowo wysokości tego uposażenia. Sprawa administracyjna zakończona została ostatecznie poprzez wydanie decyzji, natomiast sama wypłata uposażenia, w ocenie organu, nie jest już sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną i stanowi jedynie wykonanie decyzji ustalających wysokość należnego uposażenia. Odwołując się do tezy wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt I SAB/41/99 organ dodał, że niezależnie od zaistniałego w sprawie sporu o właściwość organu, niemożliwym jest postawienie zarzutu bezczynności, bowiem zgodnie ze stanowiskiem NSA, w razie powstania negatywnego sporu o właściwość, żadnemu z organów będących stroną tego sporu nie można skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu sprawy w związku z którą ten spór o właściwość powstał, a skarga wniesiona w takich okolicznościach do NSA podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. W dalszej części odpowiedzi na skargę Dowódca stwierdził, że w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie obejmującym uposażenie żołnierza zawodowego, które nastąpiło po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, stronie skarżącej przysługuje roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 160 K.p.a. lub przepisów Kodeksu Cywilnego. Niezależnie od ww. wyjaśnień Dowódca wskazał, że nie wykazał się w przedmiotowej sprawie bezczynnością, podjął jedynie prawem wymagane kroki w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności poczynając od ustalenia swej właściwości do jej rozpatrzenia, informując stronę o podjętych działaniach. W ocenie organu, skarga dotyczy czynności nie objętej zakresem właściwości sądu administracyjnego, bowiem sprawa z wniosku o wypłatę należności nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a roszczenie to winno być dochodzone przed sądem powszechnym. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zagadnienie związane z formą załatwiania indywidualnych spraw personalnych żołnierzy zawodowych określa m.in. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o decyzji - należy przez to rozumieć również rozkaz personalny. Decyzje i rozkazy personalne wydaje się w formie indywidualnej lub zbiorowej. W przypadku sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego w formie zbiorowej, wyciąg z tej decyzji lub rozkazu jest z nimi równoznaczny. Jeżeli chodzi o wyjaśnienie zagadnień proceduralnych związanych z możliwością kwestionowania wydanych decyzji personalnych, odpowiednią wskazówkę prawodawca zawarł w przepisie art. 8 ust. 1, wedle którego, od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. (...). Dopełnieniem tej regulacji jest również prawo do wniesienia skargi do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z wyłączeniem prawa do wnoszenia skarg na decyzje w sprawach: 1) wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji; 2) mianowania na stopień wojskowy; 3) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; 4) skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową. Następnie Sąd zauważył, iż o tym, że rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi uposażeniu podlega kontroli sądów administracyjnych wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów, z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 3/06. Powyższe oznacza, że indywidualna sprawa żołnierza zawodowego dotycząca ustalenia prawidłowej wysokości należnego a niewypłaconego uposażenia jest sprawą o charakterze administracyjnym. Sąd nie znalazł podstaw do zaakceptowania wynikającej z odpowiedzi organu na skargę argumentacji, wedle której, ustalenie uposażenia przybiera formę decyzji administracyjnej, zaś ustalenie wysokości należnego a niewypłaconego, zaległego uposażenia na wniosek zainteresowanego, musiałoby następować w sporze prowadzonym przed sądem cywilnym. Zdaniem Sądu I instancji, w opozycji do argumentacji organu stoi również norma prawna zamieszczona w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W myśl tego przepisu, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. W ocenie Sądu, nie jest trafna argumentacja organu zmierzająca do wykazania cywilnego charakteru żądania skarżącego także w zestawieniu z treścią art. 75 ww. ustawy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ustawodawca zdecydował się na zamieszczenie w art. 75 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, konkretnych rozwiązań dotyczących zagadnień przedawnienia roszczeń, przerwania biegu przedawnienia, naliczania odsetek w formie decyzji administracyjnej, nie odsyłając tym samym do stosowania ogólnych zasad prawa cywilnego. Sąd podkreślił, że skoro sprawa ustalenia należytej wysokości różnicy uposażenia dotychczas wypłaconego z należnym żołnierzowi zawodowemu ma charakter administracyjny, to wszczynający takie postępowanie wniosek skarżącego winien być załatwiony przez ostatecznego dysponenta wniosku – tu Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie, w formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, wpłynięcie do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [..] wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2012 r., niezależnie od wcześniejszych działań organów go przekazujących w trybie art. 65 § 1 K.p.a., obligowało Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [..] do jego załatwienia w formie decyzji, skoro organ ten nie wystąpił ze skutecznym wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie do dnia orzekania przez Sąd sprawy wniosku skarżącego nie załatwił w jakiejkolwiek procesowej formie. Za takowe załatwienie sprawy nie mogło być bowiem uznane, wewnętrznie sprzeczne, stanowisko organu zaprezentowane w piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r. skierowanym do J.M., w którym poinformowano skarżącego o odmowie wypłaty wnioskowanego wyrównania uposażenia (bez określenia jego wysokości) z jednoczesnym wyjaśnieniem o nie istnieniu ku temu podstaw prawnych i braku uprawnień po stronie Dowódcy do wykonania żądania. Pismo to, jak wynika również z odpowiedzi na skargę, nie miało mieć z założenia formy merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w trybie administracyjnoprawnym, lecz charakter wyłącznie informacyjny. Odnosząc się do żądania skargi o stwierdzenie, że bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie miała postać rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenia organowi grzywny, Sąd wyjaśnił, że w tym zakresie Sąd działa na zasadzie uznania, oceniając, czy wystąpiła kwalifikowana postać bezczynności organu, oraz czy uzasadnionym i celowym jest wymierzenie organowi grzywny. Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu nie miała postaci rażącego naruszenia prawa oraz nie powinna skutkować, w tej konkretnej sprawie, wymierzeniem organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 ww. ustawy. Do konstatacji takiej doprowadziły Sąd ustalenia o: nie wystąpieniu okoliczności, które wskazywałyby na złą wolę organu w załatwieniu sprawy, podejmowane próby wyjaśnienia kwestii właściwości organu zobowiązanego do rozpoznania wniosku płk. rez. J.M., brak czytelnych w tym zakresie rozwiązań prawnych oraz fakt nie dysponowania przez organ wymaganymi aktami personalnymi (płacowymi) skarżącego w momencie przekazania mu wniosku skarżącego. Ponadto, według ustaleń Sądu, była to pierwsza skarga na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [..] w Szczecinie, zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 75 ust. 3 u.s.w.z.z. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, w oparciu o ten przepis, że sprawy o ewentualną wypłatę różnicy wynagrodzenia w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczającej na stanowisko służbowe w części dotyczącej grupy zaszeregowania stanowią sprawy ze stosunku służbowego i mają charakter administracyjny, podczas gdy powstaje roszczenie odszkodowawcze, które stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 kpc; 2) art. 8 u.s.w.z.z. w wyniku jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że sprawy o wypłatę różnicy w uposażeniu mają charakter administracyjnoprawny i winny być załatwiane wyłącznie w formie decyzji administracyjnej; 3) art. 35 i art. 78 ust. 1 i 3 u.s.w.z.z. w związku z jego niezastowaniem i nieuwzględnieniem ich treści, z której wynika, że w formie decyzji następuje wyłącznie wyznaczenie żołnierza na stanowisko służbowe wraz z określeniem grupy zaszeregowania, wypłata uposażenia stanowi natomiast czynność techniczną i nie wymaga odrębnej decyzji; 4) art. 4171 kc w związku z jego niezastosowaniem i nieuwzględnieniem jego treści, podczas gdy przepis ten określa zasady naprawienia szkody wyrządzonej poprzez wydanie ostatecznej decyzji, co przesądza charakter cywilnoprawny żądania. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na orzekaniu w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 2 § 1 kpc, której przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze na podstawie przepisów kc; 2) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w wyniku uznania, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego właściwy jest Dowódca Jednostki Wojskowej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie żaden organ wojskowy nie jest właściwy do załatwienia sprawy z tytułu roszczeń powstałych na skutek stwierdzenia nieważności decyzji; 3) art. 151 P.p.s.a. w wyniku uwzględnienia skargi, podczas gdy występowały przesłanki do jej nieuwzględnienia. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że w sytuacji, gdy były żołnierz zawodowy występuje z roszczeniem o zapłatę z tytułu błędnego zaszeregowania i w związku z tym niewypłacania uposażenia w prawidłowej wysokości brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Nie podlega on bowiem już działaniu ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zatem nie może mieć zastosowania art. 104 u.s.w.z.z. Zgodnie bowiem z art. 6 u.s.w.z.z żołnierzem zawodowym jest żołnierz pełniący stałą albo kontraktową służbę zawodową. Nie ma do niego też zastosowanie art. 8 ust. 1 ustawy, który Sąd I instancji uznał, jako odpowiednią wskazówkę do wyjaśnienia zagadnień proceduralnych związanych z możliwością kwestionowania wydanych decyzji personalnych. Zakres podmiotowy normy prawnej z art. 8 ustawy obejmuje żołnierzy zawodowych a nie osoby fizyczne nie będące żołnierzami zawodowymi. Ponadto, należy na potrzeby niniejszej sprawy odróżnić kwestie ustalania wysokości uposażenia, która to kwestia ma charakter administracyjny, gdyż następuje w drodze decyzji administracyjnej, od kwestii czynności wypłacania uposażenia, która to czynność ma charakter wyłącznie materialno-techniczy, jako fizyczna realizacja decyzji o wyznaczeniu na stanowisko, w której następuje zaszeregowanie do grupy uposażenia. W przypadku zaś nieterminowej realizacji wypłaty uposażenia, żołnierz zawodowy, uprawniony w trybie art. 75 ust. 3 zd. 1 u.s.w.z.z., do żądania odsetek ustawowych z tytułu zwłoki, występując z takim żądaniem wszczyna postępowanie dotyczące orzeczenia o odsetkach ustawowych w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 75 ust. 3 zd 2 u.s.w.z.z., z której to decyzji wynikać powinna również wysokość uposażenia lub innej należności, co do której nastąpiła zwłoka w wypłacie. Przyjęte w art. 75 ust. 3 zd 2 u.s.w.z.z. rozwiązanie wskazuje, że do czasu wydania decyzji o odsetkach ustawowych zaległa należność winna być uregulowana, w przeciwnym bowiem razie organ nie będzie mógł określić wysokości należnych odsetek ustawowych. Zdaniem organu, chybione jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który z treści art. 75 ust. 3 wywodzi, że kwestia przedawnienia roszczeń jest w sposób szczególny uregulowana w ustawie, gdyż ustawodawca nie odsyła do stosowania ogólnych zasad prawa cywilnego. Art. 75 u.s.w.z.z, w dotychczasowym brzmieniu uznać można było co najwyżej jako przepis szczególny w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego. Przyjęte zaś rozwiązanie, że o odsetkach ustawowych w razie zwłoki w wypłacie uposażenia lub innych należności orzeka w decyzji organ administracyjny właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności, nie przesądza o tym, że każde żądanie w sprawie wypłaty należności jest załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności zaś żądanie o charakterze odszkodowawczym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy wyłącznie tego, czy sprawa o ustalenie różnicy w uposażeniu żołnierza zawodowego zwolnionego ze służby podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej i kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie i doktrynie występują dwie tendencje, co do poszukiwania podstaw prawnych wydania decyzji administracyjnej: wąska i szeroka. Według koncepcji wąskiej z decyzją administracyjną mamy do czynienia wówczas, gdy przepisy prawa materialnego w sposób wyraźny lub dorozumiany przewidują taką formę. Późniejsze orzecznictwo rozszerzyło to na przypadki odmowy wykonania pewnych czynności materialno – technicznych. W nowszym orzecznictwie i doktrynie występuje bardziej liberalne podejście do poszukiwania podstaw prawnych decyzji – aż do stanowiska dopuszczającego jej domniemanie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi jednak nawet potrzeba domniemania formy decyzji. Zważywszy na treść art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych można przyjąć, że forma decyzji daje się wyprowadzić w sposób dorozumiany, co odpowiada przyjmowanemu obecnie bardziej liberalnemu podejściu w tym zakresie. Za tego typu stanowiskiem przemawia również wykładnia systemowa i funkcjonalna. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w sprawach określonych w tej ustawie, a więc również w sprawach dotyczących zasad otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych właściwe organy wojskowe są zobowiązane do wydawania decyzji administracyjnych. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r. I OPS 3/06 stwierdzono, że przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz. U. nr 179 poz. 1750 ze zm./, który wyłącza wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzje w sprawach wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe, nie ma zastosowania do skargi na zawarte w decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi uposażeniu. Wynikające ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego sprawy o uposażenie są sprawami, w których żołnierz zawodowy może wnieść skargę do sądu administracyjnego ( art. 8 ust. 1 ustawy ). Należne funkcjonariuszowi służb mundurowych (w tym żołnierzowi zawodowemu) uposażenie z tytułu świadczonej służby ma podstawę w stosunku służbowym (publicznoprawnym) - por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010r. I OSK 320/10 LEX nr 1218293. Moment uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność pociąga za sobą obowiązek wypłaty świadczeń związanych z pełnieniem służby wojskowej ( por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010r. I OSK 55/10 LEX nr.672917 ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na prawo to bez wpływu pozostaje okoliczność zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie. Uposażenie jest nierozerwalnie związane z pełnieniem służby przez żołnierza zawodowego, co oznacza, że prawo do niego żołnierz uzyskuje tylko w okresie pełnienia służby. Nie istnieje możliwość nabycia prawa do uposażenia już po rozwiązaniu stosunku służbowego. Oznacza to, że wszelkie roszczenia żołnierza zawodowego dotyczące należnego uposażenia podlegają załatwieniu na zasadach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nawet wtedy gdy zostały zgłoszone już po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Żądanie wyrównania należnego uposażenia może bowiem wynikać wyłącznie z faktu pozostawania przez żołnierza w stosunku służbowym i pełnienia służby. Charakter świadczenia pieniężnego jakim jest uposażenie i czas w jakim powstaje do niego prawo powoduje, że żołnierz zawodowy zwolniony ze służby może dochodzić swoich praw w tym zakresie na takich samych zasadach jak żołnierz pozostający w służbie. Sprawa o ustalenie różnicy w należnym uposażeniu ( niedopłaty ) ma charakter administracyjnoprawny i wymaga wydania decyzji administracyjnej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II PZP 7/09 sformułowana została teza, zgodnie z którą w sprawach o roszczenia żołnierza zawodowego o potrąconą część uposażenia i o odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia droga przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna, chyba że uprzednio organ administracji wojskowej lub sąd administracyjny uznały się w tych sprawach za niewłaściwe (art. 2 § 3 i art. 191 k.p.c.); wówczas właściwy jest sąd pracy. Przypomnieć trzeba, że wymieniona uchwała dotyczyła należności pieniężnych żołnierza zawodowego zwolnionego ze służby wojskowej. W świetle powyższych rozważań niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 8, 35, 75 ust. 3, 78 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo uznał, że sprawa ustalenia różnicy w uposażeniu żołnierza zawodowego ( niedopłaty uposażenia ), wymaga wydania przez właściwy organ wojskowy decyzji administracyjnej. Decyzja ta winna określać kwotę, o którą wbrew przepisom, pomniejszono żołnierzowi uposażenie. Kwestia natomiast wypłaty należności z tego tytułu stanowi niewątpliwie czynność materialno – techniczną. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w sprawie nie znajduje zastosowania art. 417 KC. Zgodnie z art. 4171 § 2 KC jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 417 KC jest szkoda w rozumieniu art. 361 § 2 KC. Po pierwsze adresatem normy wywiedzionej z art. 417¹ § 2 KC jest wyłącznie sąd powszechny w odrębnym postępowaniu, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć normy wywiedzionej z art. 417¹ § 2KC. Po drugie w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka szkody, konieczna do zastosowania wymienionej normy. Wypłata żołnierzowi zawodowemu uposażenia w nieprawidłowej wysokości nie mieści się w pojęciu szkody w rozumieniu prawa cywilnego. Szkodę stanowi różnica między stanem majątku poszkodowanego, który powstał po nastąpieniu zdarzenia powodującego uszczerbek, a stanem jaki by istniał, gdyby to zdarzenie nie nastąpiło. Podstawową funkcją odszkodowania jest kompensacja, co oznacza że odszkodowanie powinno przywrócić w majątku poszkodowanego stan rzeczy wywołany zdarzeniem wyrządzającym szkodę. Decyzja ustalająca skarżącemu grupę zaszeregowania , której stwierdzono nieważność nie wywołała uszczerbku w jego majątku, nie spowodowała zmniejszenia aktywów, czy zwiększenia pasywów skarżącego istniejących w dacie jej wydania. Mając na uwadze wcześniejsze wywody także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1Ppsa, art.149 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa jest nieuzasadniony. Jak stwierdzono to wcześniej sprawa o uposażenie należne żołnierzowi zawodowemu jest sprawą administracyjną i podlega kontroli sądów administracyjnych. Z tytułu prawa do uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługuje roszczenie, o którym rozstrzygają właściwe organy wojskowe w drodze decyzji (rozkazu personalnego), od której można wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 8 ust. 1 ustawy). Stosunek prawny, na podstawie którego skarżący dochodzi roszczeń nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), lecz stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Żołnierze zawodowi pełnią bowiem służbę w oparciu o administracyjny stosunek zatrudnienia. Sprawa ustalenia uposażenia i innych świadczeń przysługujących żołnierzowi zawodowemu powinna zostać załatwiona w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu administracji wojskowej. Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa i art. 204 pkt. 2 Ppsa orzekł jak w sentencji