IV SAB/Wa 83/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. o rozgraniczenie 1. stwierdza przewlekłość postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego W. S. dnia 26 września 2005 r. o rozgraniczenie działek numer ewidencyjny [...] i [...] położonych w miejscowości W. i uznaje, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 3. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 7 kwietnia 2013 r. W.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. dotyczącego wniosku skarżącego z dnia 26 września 2005 r. w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w W. z nieruchomościami przyległymi. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia W.S. na bezczynność organu, zobowiązało Wójta Gminy K. do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 -4a tego artykułu. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Warunkiem formalnym skuteczności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej jest wyczerpanie trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi stwierdzić należy, że skarżący wyczerpał przewidziany prawem środek zaskarżenia, gdyż poprzedził wniesienie skargi złożeniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia skierowania do organu wyższej instancji, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Odnosząc się natomiast do istoty sprawy, Sąd uznał zasadność skargi. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym niewątpliwie miała miejsce przewlekłość postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 26 września 2005 r. dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości o nr ewid. [...] i [...] usytuowanych w W. z nieruchomościami przyległymi. Wskazać należy, że przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega przewlekłość postępowania. Niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy, niż bezczynność organu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia - por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis § 5 cytowanego artykułu stanowi, że do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji, niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności i postępowanie prowadzone było przewlekle. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że w dniu 26 września 2005 r. wpłynął do Wójta Gminy K. wniosek W.S. o wydanie postanowienia w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości skarżącego o nr ewid. [...] i [...] znajdujących się w W. z nieruchomościami przyległymi. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. znak [...] Wójt Gminy K. na podstawie art. 29 ust. 3, art. 30 ust. 1 i 4 oraz art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficznie (Dz. U. Nr 2000, poz. 1086) wszczął postępowanie rozgraniczeniowe gruntu położonego w miejscowości W. o nr ewid. [...] i [...], stanowiącego własność W.S., z nieruchomościami przyległymi do ww. działek. Do czynności rozgraniczenia upoważnił uprawnionego geodetę M.D. Pismem z dnia 8 grudnia 2005 r. W.S. zwrócił się do Wójta Gminy K. o wstrzymanie czynności przeprowadzonych przez uprawnionego geodetę do czasu doręczenia prawomocnego postanowienia Wójta Gminy K. z grudnia 2005 r. wraz z mapą, na podstawie której było dokonywane rozgraniczenie. Pismem z dnia 10 września 2007 r. Wójt Gminy K. poinformował skarżącego, że uzyskał on postanowienie z dnia [...] września 2005 r. wszczynające postępowanie rozgraniczeniowe, natomiast nie zostało wydane drugie postanowienie w tej samej sprawie. Organ nie dysponuje zatem postanowieniem z miesiąca grudnia 2005 r. Ponadto stwierdził, że z informacji uzyskanej od pracownika Urzędu Gminy w K. wynika, iż skarżący został ustnie poinformowany o tym, że aby było dokonane faktyczne rozgraniczenie, musi być sporządzony protokół rozgraniczeniowy i dopiero wówczas zostanie wydana stosowna decyzja. Rozgraniczenie działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości W., nie zostało zakończone. Rozgraniczenia powinien przeprowadzić uprawniony geodeta. Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. skarżący wniósł na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zwracając się o stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy K. oraz wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W piśmie z dnia 28 lutego 2013 r. Wójt Gminy K. poinformował organ wyższego stopnia, że zgodnie z wolą skarżącego, czynności geodety nie były kontynuowane, w związku z czym nie miał możliwości zakończenia postępowania. Poinformował ponadto, że prowadzono postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek nr ewid. [...], [...] oraz działki nr ew. [...], które zakończyło się wydaniem decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] września 2008 r. znak [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zobowiązało Wójta Gminy K. do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wyższego stopnia wskazał, że Wójt Gminy K. nie zakończył postępowania w sprawie rozgraniczenia, prowadzonego od września 2005 r., nadto nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia postępowania, nie informował wnioskodawcy o przyczynach zwłoki w rozpatrzeniu jego wniosku oraz nie wyznaczył nowego terminu. Organ wskazał, że bez znaczenia są wyjaśnienia dotyczące zakończenia rozgraniczenia działek nr ewid. [...], [...] oraz działki nr ewid. [...], ponieważ nie dotyczą one sprawy będącej przedmiotem zażalenia. Zawiadomieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy K. poinformował skarżącego, że zgromadził materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek z dnia 26 września 2005 r. w sprawie rozgraniczenia gruntu położonego w miejscowości W., tj. działek o nr ewid. [...] i [...] z nieruchomościami przyległymi. W dniu [...] maja 2011 r. Rada Gminy K. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 23 ust. 2 pkt 2, 3, 5 statutu Gminy K. (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 58, poz. 1478), wydała oświadczenie w sprawie znieważania organów i funkcjonariuszy publicznych Gminy K. Rada Gminy stwierdziła, że W.S. wraz z ojcem J.S. od lat nękają organy Gminy K. W skargach kierowanych do organów administracji publicznej oraz sądów zarzucają organom gminy popełnianie przestępstw, fałszerstwa dokumentów, łamanie przepisów Konstytucji RP, samowolę w wydatkowaniu publicznych środków, nieprawidłowości w procedurze zlecania gminnych inwestycji, co wyczerpuje znamiona czynu karalnego - zniewagi. W związku z powyższym Rada Gminy K. zobowiązała Wójta i Przewodniczącą Rady Gminy do podjęcia stosownych kroków prawnych w celu ochrony dobrego imienia i statusu organów administracji publicznej oraz funkcjonariuszy publicznych Gminy K. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 26 września 2005 r. w sprawie rozgraniczenia gruntu położonego w miejscowości W., tj. działek o nr ewid. [...] i [...] z nieruchomościami przyległymi, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z analizy posiadanych materiałów, w tym z informacji z rejestru gruntów, wynika, że we wsi W., gm. K. nie istnieją działki o nr ewid. [...] i [...]. Działki o takich numerach istniały w dniu wydania postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania. Aktualnie przedmiot postępowania administracyjnego nie istnieje. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w sprawie bezspornie wystąpiła przewlekłość postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 26 września 2005 r., a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., w treści którego organ, zgodnie z art. 30 i 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, upoważnił uprawnionego geodetę do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic, jednakże decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana dopiero w dniu [...] maja 2013 r., tj. po ponad 7 latach. Również bez odpowiedzi organu pozostawało przez prawie 2 lata pismo skarżącego z dnia 8 grudnia 2005 r. (data prezentaty organu), dotyczące wstrzymania czynności przeprowadzanych przez uprawnionego geodetę. Odpowiedź na ww. pismo została udzielona skarżącemu dopiero w dniu 10 września 2007 r. W odniesieniu do argumentacji podnoszonej przez Wójta Gminy K. w toku postępowania, iż czynności geodety nie były kontynuowane, w związku z czym organ nie miał możliwości zakończenia postępowania, zauważyć należy, że organ nie podejmował jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia przedmiotowego postępowania, nie informował wnioskodawcy o przyczynach zwłoki, ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie rozgraniczeniowe wymaga przeprowadzenia szeregu czynności, w tym zebrania stosownej dokumentacji, przeprowadzenia na gruncie czynności ustalenia przebiegu granic, ewentualnie sporządzenia stosownej ugody lub wydania decyzji co do istoty sprawy. Obowiązkiem organu jest jednak przeprowadzenie tego postępowania zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., bez zbędnej zwłoki. Winien on prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zakończyć je w rozsądnym terminie. Dotyczy to również terminu prac wykonywanych przez geodetę. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), dlatego to organ odpowiada za terminowość i sprawne przeprowadzenie czynności przez geodetę. Geodeta działa bowiem w tym postępowaniu z jego upoważnienia. Nie ulega wątpliwości, iż na mocy umowy z geodetą organ może określić maksymalny termin na wykonanie prac. Okoliczność, iż termin ten nie wynika z ustawy, nie stoi na przeszkodzie, aby został on zakreślony przez organ zlecający wykonanie prac. Powyższe ma istotne znaczenie dla prawidłowości prowadzonego postępowania, gdyż umożliwia poinformowanie stron, zgodnie z art. 36 k.p.a. o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby organ zakreślił geodecie, którego upoważnił, termin wykonania prac, a w konsekwencji biernie czekał na ich zakończenie. Potwierdza to chociażby treść pisma organu z dnia 10 września 2007 r., w którym podnosi, że nie otrzymał od geodety protokołu. Wobec braku zawieszenia postępowania administracyjnego, pozostawanie przez organ w zwłoce nie znajduje w niniejszej sprawie uzasadnienia. Również argumentacja organu, dotycząca nękania organów gminy przez skarżącego oraz jego ojca - które przejawia się w częstym prowadzeniu równolegle postępowań w tych samych sprawach przed sądem administracyjnym oraz organami administracji publicznej, co wywołuje chaos i narusza porządek prawny - pozostaje bez wpływu na ocenę przewlekłości przedmiotowego postępowania administracyjnego. O ile okoliczność ta może stanowić przesłankę podjęcia przez organ stosownych działań prawnych, o których mowa w oświadczeniu Rady Gminy K. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie znieważania organów i funkcjonariuszy publicznych Gminy K., to nie wpływa ona na obowiązek organu do załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Dodatkowo podkreślić należy, że przepisy prawa, tj. art. 33 i 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazują wprost, jakie czynności w ramach tego postępowania organ powinien podjąć. Zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza m.in. dokonanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W przypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, polegającego na niedochowaniu należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego w taki sposób, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Sąd uznał jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć bowiem należy, że w toku postępowania organ nie podejmował bowiem czynności zmierzających do zakończenia prac przez geodetę, nie informował stron o przyczynach zwłoki, ani nie wyznaczał nowego terminu załatwienia sprawy. Stwierdzone uchybienia prowadzonego postępowania, które doprowadziły do jego przewlekłości, skutkowały wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 1000 złotych. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 210 p.p.s.a.