II OSK 304/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 669/13 w sprawie ze skargi C.S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 16 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę C.S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z [...] maja 2013 r organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2013 r., którą odmówił przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ze zm. –dalej jako "ustawa o kombatantach"). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca wystąpiła o przyznanie uprawnień kombatanckich powołując się na swoją działalność w czasie II wojny światowej i "pomoc ojcu w pracy podziemnej". W ocenie organu, ze względu na charakter wykonywanych czynności i wiek, wnioskodawczyni nie mogła pełnić służby w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. Wnioskodawczyni nie miała stopnia wojskowego, nie składała przysięgi, nie miała pseudonimu. Rozwoziła ulotki, grypsy, prasę podziemną po okolicznych wioskach. Wraz z rodzicami (ojciec wnioskodawczyni był członkiem Armii Krajowej) przygotowywała posiłki partyzantom, prała odzież. Organ stwierdził, że współpraca z organizacją podziemną nie może być podstawą do przyznania uprawnień kombatanckich. Skarżąca nie pełniła służby w formacjach ruchu oporu, ale incydentalnie udzielała pomocy. Mogła mieć kontakt z członkami organizacji Armii Krajowej, jednak formalnie nie była jej członkiem. W tym czasie skarżąca miała 12-13 lat. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że dla ustalenia, czy jakaś osoba spełnia warunki z tego przepisu do uznania jej za kombatanta konieczne jest stwierdzenie, że pełniła ona służbę w polskich podziemnych formacjach i organizacjach działających w okresie wojny 1939-1945 a nie tylko współdziałała z takimi organizacjami czy udzielała im pomocy. Podziemne organizacje takie jak Armia Krajowa były zorganizowane na wzór wojskowy, członkowie ich działali na rozkaz, byli związani dyscypliną wojskową i składali uroczystą przysięgę. Wypełnienie nałożonych tak obowiązków wymagało odpowiedniej dojrzałości koniecznej dla zachowania dyscypliny i konspiracji. Pełnić służby w tych organizacjach i formacjach (z wyjątkiem szczególnej sytuacji - Powstania Warszawskiego) nie mogły dzieci 12 lub 13-letnie, niezdolne do spełnienia wymogów ścisłej konspiracji. Sąd I instancji podkreślił, że jak podała skarżąca podczas przesłuchania 15 marca 2013 r., nie składała przysięgi, nie miała stopnia wojskowego, nie miała pseudonimu, nie pamięta nazwiska dowódcy i jego stopnia wojskowego, nie brała udziału w walce zbrojnej. Ponadto Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie postępowania: Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji przyjął ustalenia stanu faktycznego wynikające tylko z przesłuchania skarżącej, a nie odniósł się̨ do zarzutów skargi. Po drugie, art. 134 § 1 p.p.s.a., przez brak zbadania sprawy w jej granicach i nieuwzględnienie argumentów skarżącej. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77, art. 75, art. 80, art. 8 i art. 9 k.p.a. Po czwarte, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów k.p.a. tj. prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. W ocenie skarżącej, wyrok błędnie oparto o założenie, że uprawnienia kombatanckie nie przysługują̨ skarżącej ze względu na jej wiek. Po drugie, art. 22 ustawy o kombatantach, przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu powinna być́ oparta na rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej. W przedmiotowej sprawie w ogóle takiej rekomendacji nie było, a wystąpienie o nią̨ należało do obowiązków organu. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oraz przekazanie sprawy temu Sądowi w celu jej ponownego rozpoznania. Wniosła także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono jednocześnie zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie zarzuty w celu oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, w którym zostały zastosowane oraz następnie poddane wykładni odpowiednie przepisy prawa materialnego. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, s. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. Formułując ten zarzut skargi kasacyjnej skarżąca nie powiązała zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej, które w ocenie skarżącej zostały naruszone przez organ administracji i co, zdaniem skarżącej, znalazło wyraz w błędnym, niespełniającym warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Zarzuty naruszenia procedury administracyjnej zostały natomiast prawidłowo powiązane z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77, art. 75, art. 80, art. 8 i art. 9 k.p.a. Zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny sprawy został właściwie ustalony zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia zasada budzenia zaufania do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. oraz zasady informowania stron, o której mowa w art. 9 k.p.a. W świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, skarżąca jako dziecko 12-letnie nie mogła pełnić służby w AK, lecz mogła pomagać tej organizacji podziemnej w sposób niezorganizowany, incydentalny. Natomiast nie była członkiem AK co wymagałoby potwierdzenia – złożenia stosownej przysięgi, podporządkowania służbowego, wyznaczenia służbowego stanowiska i wykonywania określonych obowiązków wynikających z rozkazów przełożonych. Ponadto tego rodzaju służba wymagała także posiadania przez skarżącą stosownego pseudonimu oraz stopnia wojskowego, ze stałym przydziałem mobilizacyjnym oraz poddaniem rozkazom i regułom odpowiedzialności dyscyplinarnej ukształtowanej na wzór wojskowy. Dlatego też tylko osoby w określonym wieku, ze względu na osiągnięty poziom rozwoju psychofizycznego mogły taką służbę pełnić. Ponadto z wyłączeniem okresu Powstania Warszawskiego w świetle obowiązującej w Armii Krajowej Instrukcji gen. Kazimierza Sosnkowskiego z 4 grudnia 1939 r., członkiem ZWZ-AK mógł być Polak (Polka), którzy ukończyli 17 rok życia, przy czym później granicę wieku dla osób wstępujących do organizacji obniżono do 16 lat. Oznacza to, że powinna to być służba w ruchu oporu prowadzona w sposób zorganizowany jak i systematyczny i skierowana przeciw okupantowi, a nie tylko dobrowolna i okazjonalna pomoc realizowana przez 12-letnie dziecko. Ustalenia faktyczne organu były więc wystarczające i zgodne z zasadami procedury administracyjnej. Oznacza to, że nie można mówić o w świadomym, sformalizowanym i odpowiedzialnym pełnieniu służby przez skarżącą jako żołnierza – członka Armii Krajowej. Stąd też uznać należało, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podjął wszelkie niezbędne działania służące do wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia prawdy obiektywnej, w zgodzie z obowiązującymi zasadami procedury administracyjnej (art. 7, art. 77, art. 75, art. 80, art. 8 i art. 9 k.p.a.). Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działania organu administracji publicznej i oddalił skargę, na podstawie motywów wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Brak więc było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji. Prawidłowo zatem Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie doszło ponadto do naruszenia art. 134 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia argumentów skarżącej. Argumentacja skarżącej została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednak Sąd I instancji zajął odmienne stanowisko, prawidłowo interpretując mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy o kombatantach. Nie oznacza to, że doszło do naruszenia art. 134 p.p.s.a. Uwzględniając wskazane wyżej ustalenia stanu faktycznego, nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, polegającej na przyjęciu wąskiego rozumienia pojęcia służby, a więc uznaniu, że skarżąca z uwagi na wiek, nie spełnia przesłanek wynikających z powyższych przepisów oraz, że jej działalność nie stanowiła służby w AK. Niewątpliwie ustawa o kombatantach nie wprowadza ograniczeń w uznaniu działalności kombatanckiej z powodu wieku. Ograniczenie takie wynika natomiast z przedstawionej wyżej (i dokonanej prawidłowo przez Sąd I instancji) interpretacji pojęcia "pełnić służbę", która to interpretacja wymaga uwzględnienia instrukcji gen. Kazimierza Sosnkowskiego z 4 grudnia 1939 r. oraz warunków, w jakich dopuszczalne było pełnienie służby w Armii Krajowej podczas II wojny światowej. Przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, zgodna ze stanowiskiem organu, opiera się zarówno na językowym rozumieniu pojęcia "pełnić służbę", jak również na wiedzy historycznej dotyczącej tego okresu, ale przede wszystkim na celowościowej i systemowej wykładni przepisów ustawy o kombatantach. Stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy, kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność́ i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten (podobnie zresztą jak preambuła ustawy) w sposób wyraźny wyznacza granice podmiotowe, w których mogą być stosowane przepisy ustawy. Ustawa o kombatantach jest wyrazem uznania i formą rekompensaty dla osób, które w sposób szczególny zasłużyły się w walce o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej. Nie dotyczy więc wszystkich osób, które w jakikolwiek sposób walczyły o te wartości, ale tylko tych, których walka przybrała określoną, przewidzianą w ustawie formę. Dotyczy to między innymi pełnienia służby w polskich organizacjach podziemnych, którą to służbę należy oceniać zgodnie ze wskazanymi wyżej przesłankami. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach. Kwestia uzyskania rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej, nie miała w niniejszej sprawie wpływu na rozstrzygnięcie, biorąc pod uwagę, że skarżąca nie była członkiem ZWZ-AK oraz wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawidłowej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, co prowadziło do wniosku, że skarżąca nie mogła uzyskać uprawnień kombatanckich na wskazanej we wniosku podstawie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6