II SA/Sz 443/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skarg: J. D. W. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia 17 października 2009 r. nr XLV/381/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czaplinek obejmującego obszary ewidencyjne w części obrębów: Broczyno, Machliny, Łazice, Pławno, Psie Głowy i Trzciniec oddala skargi. Uchwałą Nr XVL/381/09 z dnia 17.10.2009 r. Rada Miejska w Czaplinku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Czaplinek, obejmujący obszary ewidencyjne w części obrębów: Broczyno, Machiny, Łazice, Pławno, Psie Głowy i Trzciniec. Dnia 29.01.2013 r. J. D. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszeń prawa, którymi - jego zdaniem -obarczona jest powyższa uchwała, zarówno w zakresie treści planu jak i wskazując na naruszenie zasad jego uchwalania. Dnia 4.02.2013 r. tej samej treści wezwanie skierował do Rady Miejskiej W. M. Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwania. Powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. D. oraz W. M. w dniu [...] r. zaskarżyli powyższą uchwałę odrębnymi lecz jednobrzmiącymi skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 14 ust. 1 i 5, art. 17, art. 19 i art. 27, poprzez dokonanie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy obejmującego obszary ewidencyjne w części obrębów: [...] bez obligatoryjnego powtórzenia procedury opiniowania planu, dokonania niezbędnych uzgodnień, a w dalszej kolejności wyłożenia planu do publicznego wglądu, dyskusji publicznej nad rozwiązaniami oraz zapewnienia możliwości zgłaszania uwag do planu, b) art. 15 ust.2 pkt 3) oraz pkt 8) w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez pominięcie w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy uregulowania zasad scalania nieruchomości, gdy uregulowanie takie jest obligatoryjne, a także poprzez uregulowanie w planie kwestii odnoszących się w szczególności do stref ochrony archeologicznej i ochrony konserwatorskiej, gdy o obszarze prowadzenia badań konserwatorskich i architektonicznych orzeka w drodze decyzji właściwy wojewódzki konserwator zabytków, a nie rada gminy, c) art.16, poprzez sporządzenie części rysunkowej skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w skali innej niż 1:1000, chociaż reguła wskazana w art. 16 rzeczonej ustawy, obliguje radę gminy do uchwalenia planu w tej właśnie skali, d) art. 15 ust.2 pkt 12) w zw. z art. 28 ust.1 poprzez uchwalenie w §11 pkt 1) zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej stawki, służącej naliczaniu opłaty od wzrostu wartości nieruchomości na skutek podjęcia rzeczonej uchwały, w wysokości 0%, co uniemożliwia naliczenie renty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust.4 ustawy, podczas gdy zgodnie z naruszonymi przez organ przepisami określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki, pozwalającej na wyliczenie opisanej wyżej opłaty, jest obligatoryjne; 2. art. 51 ust.2 pkt 1 lit. a) i e) w zw. z art. 46 pkt 1) ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy obejmującego obszary ewidencyjne w części obrębów: [...] w oparciu o prognozę oddziaływania na środowisko, przywołującą w swoim streszczeniu oraz w punkcie 6.2, zatytułowanym "Oddziaływania w zakresie hałasu i pól elektroenergetycznych - wpływ na warunki życia człowieka", informacje gdy tymczasem zapisów owych w tym projekcie planu, a następnie samym planie, brak; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 140 i 144 k.c. oraz § 28 ust.2, § 29 i § 52 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez: a) uchwalenie w §10 ust. 8 pkt 6 lit. c) zaskarżonej uchwały, iż "odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do projektowanej sieci kanalizacji deszczowej lub poprzez system rozprowadzania na teren lub do wód powierzchniowych - wyloty zaopatrzyć w urządzenia podczyszczające", i nie sprecyzowanie jednocześnie, o jaki to "teren" chodzi; b) uchwalenie w §10 ust. 8 pkt 6 lit. f) zaskarżonej uchwały, iż zaopatrzenie w gaz z istniejącej lub projektowanej sieci gazowej, dopuszcza się stosowanie gazu bezprzewodowego" i nie zdefiniowaniu pojęcia "gaz bezprzewodowy" w treści tejże uchwały. W odniesieniu do wskazanych wyżej zarzutów skarżący wskazali, iż Rada Miejska, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustanowiła między innymi następujące przepisy: Dalej skarżący wyjaśniają. iż jeśli chodzi o pierwsze z przywołanych wyżej postanowień miejscowego planu, to należy uznać je za zapis bardzo nieprecyzyjny, pozwalający na naruszenia norm prawnych rangi ustawowej i rozporządzenia, wspomnianych wcześniej. Wedle § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: "w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych". Natomiast zgodnie z art. 144 k.c. "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Jak wynika z powyższego, wody deszczowe należy odprowadzać do kanalizacji deszczowej lub na teren własnej posesji. W przypadku natomiast przedmiotowego zapisu planu miejscowego, brak jasności, o jaki teren w nim chodzi, a wręcz można domniemywać, iż wody opadowe dozwolone jest odprowadzić na inną działkę, należącą do osoby trzeciej. Przepisy stanowione przez uprawnione go tego organy, o randze powszechnie obowiązującej, choćby tylko na obszarze danego terytorium, winny być jednoznaczne i spójne z pozostałymi normami, obowiązującego systemu prawa RP. Skarżone zapisy nie są zrozumiałe. Tym samym Rada Miejska dopuściła się naruszenia art. 140 i 144 k.c. oraz § 28 ust.2, § 29 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podobnie, w przypadku zapisu o treści zaopatrzenie w gaz z istniejącej lub projektowanej sieci gazowej, dopuszcza się stosowanie gazu bezprzewodowego" (§10 ust. 8 pkt 6 lit. f miejscowego planu), należy uznać, iż Rada Miejska naruszyła art. 140 i 144 k.c. oraz § 52 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W słowniczku miejscowego planu, zamieszczonym w rozdziale 1 § 2 pkt 4 nie znajdujemy definicji "gazu bezprzewodowego". Definicji tej nie określają również inne przepisy, w szczególności ustawy, czy też rozporządzenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien precyzować pojęcie "gaz bezprzewodowy" lub zawierać jednoznaczne odesłania do odpowiedniego stosowania definicji, określonych winnych przepisach prawa. Poprzez zamieszczenie w miejscowym planie tak sformułowanego zapisu, nastąpiło faktyczne ograniczone prawo własności nieruchomości mieszkańców Gminy, bowiem wykluczono możliwość zaopatrywania tejże nieruchomości w gaz ze źródeł innych niż sieć gazowa. Co więcej, w przypadku braku dostępu do sieci gazowej, mieszkaniec nie ma możliwości zaopatrzenia nieruchomości w gaz w ogóle. Stąd też, zasadnym jest zarzut, iż przywołany wyżej zapis miejscowego planu uchybia art. 140 i 144 k.c. oraz § 52 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo, skarżący wskazują, iż w procedurze uchwalania skarżonego planu zagospodarowania naruszono art. 21 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidujący, iż koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w ust. 2 tego przepisu, gdzie w drodze wyjątku określono sytuację, gdy sporządzenie planu obciąża budżet państwa lub budżet województwa. W niniejszej sprawie koszty sporządzenia planu pokrywał inwestor, który był zainteresowany zmianą planu tak, by możliwe było zrealizowanie zamierzonej przez niego inwestycji. Sytuacja ta prowadzi do uprzywilejowania podmiotu, pozostającego poza strukturą administracji i sprzyja naruszeniu zasady obiektywizmu, bądź też zapewnia mu wpływ na kształt dokumentów sporządzanych w ramach procedury planistycznej (urbanista finansowany był bezpośrednio przez inwestora). Powyższe zarzuty znajdują odzwierciedlenie w niniejszej sprawie, gdzie doprowadzono do sytuacji, iż w obrębie jednej gminy uchwalono dwa plany, które się wzajemnie funkcjonalnie wykluczają. Realizacja niniejszego planu wyklucza się funkcjonalnie z realizacją planu zagospodarowania dla części ewidencyjnej [...], gdzie przewidziano realizację lądowiska/lotniska. Wybudowanie w bezpośrednim sąsiedztwie lotnika/lądowiska i farmy wiatrowej powoduje, że umiejscowienie wiatraków zagraża bezpieczeństwu lotów, lądowania. Zrealizowanie więc jednej inwestycji powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa przy zrealizowaniu inwestycji sąsiedniej. Podnosząc wyżej wskazane zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wnieśli o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądzenie od Gminy na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie rozwinęli przytoczone wyżej zarzuty. Na poparcie zawartych tam wywodów przedłożyli Protokół Kontroli Najwyższej Izby Kontroli. Odpowiadając na skargi pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o ich oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w skargach zarzutów. Nadto pełnomocnik organu podniósł, iż skarżący nie wykazali, by skarżona uchwała naruszyła ich interes prawny. Interesu tego skarżący nie wskazali ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa ani w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Wychodząc z powyższych założeń należy na wstępie podkreślić, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwaną dalej "ustawą o samorządzie gminnym", który ściśle określa jej zakres pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę w tym trybie do sądu administracyjnego może więc wnieść tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone skarżoną uchwałą rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust.1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Sprawa mieści się więc w zakresie działania administracji publicznej. W niniejszej sprawie zatem warunkiem uwzględnienia skargi jest wykazanie, że zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej z dnia 17 października 2009 r. został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżących. Naruszenie, o którym mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, musi mieć bowiem charakter konkretny, własny (bezpośredni), realny i aktualny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero stwierdzenie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Nie wykazanie zaś takiego naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia prawa, posiadanie interesu prawnego przez wnoszących skargę oraz jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest norma prawa materialnego. Naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 205/09, sygn. akt II OSK 1981/09 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, iż skarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości. Przechodząc do zasadniczej kwestii, czy wskutek wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących polegającego na odebraniu lub ograniczeniu ich prawa własności, wynikającego z przepisów prawa (art. 140 i 144 K.c.), stwierdzić należy, że okoliczności te nie zostały przez skarżących, reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze wykazane, co trafnie podnosi organ w odpowiedzi na skargę. Wynika z niej, że skarżący są właścicielami położonych na terenie objętym skarżoną uchwałą nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę zagrodową lub mieszkaniową jednorodzinną. Skarżący, poza ogólnikowym wskazaniem na naruszenie skarżoną uchwałą art. 140 i 144 kodeksu cywilnego nie wykazali tego naruszenia, tzn. nie wskazali w jaki sposób ustalenia uchwalonego zaskarżoną uchwałą planu naruszyły ich prawo własności lub możliwości w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Argumenty odnoszące się do naruszenia uchwałą przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane, są w sposób oczywisty chybione. Skarżona uchwała przepisom tym nie uchybia i zawsze będą one miały zastosowanie w procesie inwestycyjnym. Plan miejscowy określa jedynie przeznaczenie i zasady zagospodarowania oraz zabudowy określonych w nim przestrzeni (gruntów). W wyniku uchwalenia skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do żadnej zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, których skarżący są właścicielami, wpływającej na sposób wykonywania przez nich prawa własności, jego zakres, jak i prawa i obowiązki z nim związane, w tym co do sposobu ich zagospodarowania, a w każdym razie zarzuty w tym zakresie, ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani w rozpatrywanych skargach, nie zostały skonkretyzowane. Nie wykazano zatem w żaden sposób o prawnej ingerencji zaskarżonej uchwały w ich nieruchomość, a tylko w tym przypadku można mówić o naruszeniu interesu prawnego. Należy dodać, że skarga oparta na art. 101 ust.1 usg nie ma charakteru actio popularis. Skarżący nie mogą się zatem powoływać na naruszenie praw lub uprawnień innych osób lub społeczności lokalnej. Naruszenia interesu prawnego, jako warunku dopuszczalności skargi, nie można upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1765/07). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali zatem, aby zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym należy uznać, iż skarżący nie mają legitymacji do jej zaskarżenia. W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi za nietrafne bądź bezprzedmiotowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.