IV SA/Wr 293/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r., nr SKO [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17, art. 20, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa, po rozpatrzeniu odwołania G. K., dalej: skarżąca, od decyzji z dnia [...], nr [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta [....] przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P. G. w sprawie odmowy przyznania świadczeń w formie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki ojcem L. W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wymienioną decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczeń w formie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki ojcem. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wskazała, iż decyzja powinna zostać uchylona, gdyż wywody zawarte w niej nie dotyczą jej sytuacji, albowiem nie dostatecznie wyjaśniono opiekę nad ojcem. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 16 października 2012 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. G. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie świadczeń w formie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem. Ojciec skarżącej jest osobą niepełnosprawną, zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] września 2012 r., wydanego na stałe, z przesłuchania skarżącej wynika, że pracowała ona zawodowo z kilkoma przerwami do 1997 r., a następnie podejmowała prace interwencyjne i była zatrudniana w ramach robót publicznych organizowanych przez Gminę. Ponadto była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] do 28 lutego 2002 r., a w następnych latach opiekowała się ojcem, przy czym czas intensywnej opieki określiła na około 2 lata. Ponadto skarżąca jest podatnikiem podatku rolnego od gruntów stanowiących gospodarstwo rolne o powierzchni 2,4884 ha (faktycznych). Zdaniem organu odwoławczego, decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli została wydana z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego. Przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę wydanej decyzji jest art. 17 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadza się, zdaniem organu odwoławczego, m.in. do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy osoba będąca rolnikiem, prowadząca zatem gospodarstwo rolne (przynoszące określone dochody) i opłacająca składki w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego może być w związku z tym uznana za osobę, która - jak wymaga tego art. 17 ust. 1 ustawy nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Osoba, o której mowa w wymienionym przepisie to bowiem osoba, która albo wykonywała pracę zarobkową, o której mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, to jest na podstawie: stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej i z pracy tej zrezygnowała celem sprawowania opieki nad "bliską" jej osobą niepełnosprawną, albo - mając możliwość wykonywania takiej pracy - celowo tego nie czyni ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w przypadku rolnika. Praca w rodzinnym gospodarstwie rolnym nie została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zrównana z innymi formami aktywności zawodowej. Ratio legis tego unormowania należy zaś poszukiwać w fakcie, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie jest poddana reżimowi pracy, charakterystycznemu dla zatrudnienia u innego podmiotu (określone godziny pracy, miejsce wykonywania obowiązków, dyspozycyjność i inne). W związku z powyższym, przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Takie stanowisko znalazło zaprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne służy częściowemu choćby zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny, wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki, a osoba, która posiada gospodarstwo rolne nie rezygnuje z aktywności zawodowej. Przeciwnie, z faktu posiadania gospodarstwa rolnego podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i uzyskuje dochody. Ponadto z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżąca pracowała zawodowo z kilkoma przerwami do 1997 r., a następnie podejmowała prace interwencyjne i była zatrudniana w ramach robót publicznych organizowanych przez Gminę. Była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] od 28 lutego 2002 r., czyli od ponad 10 lat nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy, nie podejmowała innej pracy zarobkowej i nie dążyła do jej podjęcia, będąc jednocześnie właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni faktycznej 2,4885 ha tj. 2,5076 ha przeliczeniowego. Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby oprócz posiadania gospodarstwa rolnego skarżąca była zatrudniona lub w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem rezygnowała z podjęcia zatrudnienia, tym bardziej iż od ponad 10 lat nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy i nie można jej uznać za osobę aktywnie poszukująca pracy, rezygnującą z podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad ojcem. Sama wnioskodawczyni oświadczyła, iż okres intensywnej opieki nad ojcem wynosi około 2 lata, a zatem nie można uznać, iż wyrejestrowanie z Urzędu Pracy w roku 2002 było spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Nie sposób zatem przyjąć, zdaniem organu odwoławczego, że w omawianej sprawie doszło do rezygnacji z aktywności zawodowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo podkreślono, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które - co należy przypomnieć - przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.). Podkreślono, że przepisy dopuszczają sytuacje, gdy składki za taką osobę są odprowadzane z innego tytułu (art. 2b cyt. ustawy), ale nie znosi to warunku rezygnacji z aktywności zawodowej. Natomiast w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać, iż spełnione zostały przesłanki dotyczące rezygnacji z zatrudnienia lub rezygnacji z podjęcia zatrudnienia przez skarżącą wyłącznie z powodu okoliczności związanej z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W zarzuciła wydanym decyzjom naruszenie prawa materialnego i procesowego. Wniosła o ich uchylenie i przyznanie jej prawa do zasiłku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a., orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W art. 145 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w sprawie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie przez organy obu instancji wynika, że skarżąca pracowała zawodowo do 1997 r., następnie podejmowała prace interwencyjne i była zatrudniana w ramach robót publicznych organizowanych przez Gminę. Do 2002 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako bezrobotna. W następnych latach opiekowała się ojcem z powodu pogarszającego się zdrowia związanego z procesem starzenia się. Czas intensywnej opieki nad ojcem określiła na około 2 lata. Zgodzić się zatem trzeba z organami orzekającymi w sprawie, że skarżąca nie zrezygnowała z aktywności zawodowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem Jednak wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca złożyła w dniu 16 października 2012 r. Do wniosku dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca z dnia 11 września 2012 r. wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie [...] z którego wynika, że znaczną niepełnosprawność datuje się od dnia 21 maja 2012 r. Powyższe oznacza, że dopiero od daty 21 maja 2012 r. można rozważać możliwość przyznania skarżącej świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy. Co więcej, nie ma żadnych dowodów na to, że w okresie przed 21 maja 2012 r. ojciec skarżącej posiadał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, co by oznaczało, że przed wskazaną datą świadczenie skarżącej nie przysługiwało. Nadto podnieść trzeba, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zaświadczenie Urzędu Miasta w P. G., że skarżąca jest podatnikiem podatku rolnego od gruntów stanowiących gospodarstwo rolne o powierzchni 2, 4885 ha., decyzja Burmistrza Miasta P. G. z dnia [..] ustalająca wymiar podatku rolnego wobec skarżącej za rok 2012 r. oraz dowód wpłaty tego podatku w dniu [...] września 2012 r. Zgodnie z uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy. Rozważania Sądu we wskazanej sprawie sprowadziły się do konstatacji, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzania gospodarstwem. Przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Skoro prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego to zadaniem organów obu instancji było wszechstronne i jednoznaczne ustalenie, czy skarżąca faktycznie jest rolnikiem, czy prowadzi gospodarstwo rolne, szczególnie, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie KRUS w Ś., że skarżąca nie figuruje w ewidencji emerytalno – rentowej KRUS w W. Tymczasem organy orzekające nadmieniły jedynie, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni faktycznej 2, 4885 ha a swoje rozważania skoncentrowały na tym, czy zrezygnowała z pracy zarobkowej z powodu opieki nad ojcem. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa). W ocenie Sądu orzeczenia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem powyższych zasad procedury administracyjnej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy ponieważ, ograniczają się one do stwierdzenia, że świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje z powodu braku spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. rezygnacji z aktywności zawodowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem posiadającym stopień niepełnosprawności w stopniu znacznym. Ponownie rozpoznając sprawę organy pomocy społecznej winny dokładnie i jednoznacznie ustalić, czy skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, bo jeżeli tak, to świadczenie jej się nie należy. Gdyby skarżąca rolnikiem jednak nie była, przy ustalaniu, czy rezygnacja skarżącej z aktywności zawodowej spowodowana jest wyłącznie koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem należałoby uwzględnić datę, od której ustalono znaczny stopień niepełnosprawności ojca. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.