IV SA/Wa 2512/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 7 pkt 1.3 akapit 13 uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] w brzmieniu; "zabezpieczenie ogólnodostępnego pasa nadwodnego o szerokości 10 metrów i więcej w zależności od konfiguracji terenu, z całkowitym zakazem wznoszenia w tym pasie obiektów kubaturowych i ogrodzeń", w odniesieniu do działki o aktualnym numerze ewidencyjnym [...], położonej we wsi D.; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miejskiej w N. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. S., dalej skarżący, skargą z 28 września 2012 r., wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w N. nr. [...] z [...] czerwca 1998 r, która w § 1 ust. 1.3 nakazywała "zabezpieczenie ogólnodostępnego pasa nadwodnego o szerokości 10 m lub więcej w zależności od konfiguracji terenu, z całkowitym zakazem wznoszenia w tym pasie obiektów kubaturowych i ogrodzeń". Wniosek dotyczył zapisów w części tekstowej planu i części graficzne. Zdaniem skarżącego zapis ten bezprawnie ogranicza jemu prawo własności obejmujące działki [...], [...],[...] położone we wsi D., które przylegają do rzeki W. Skargę poprzedziło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Precyzując podstawy do stwierdzenie nieważności skarżący zarzucił uchwale: 1. naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2003, Nr. 80, poz. 717 ze zm. – dalej ustawa o p.z.p.), poprzez nieuzasadnione przedkładanie interesu publicznego ponad interes prywatny i nie uwzględnienie prawa własności skarżącego; 2. art. 20, 21 ust. 1, 31 ust. 3 i 64 Konstytucji R.P. poprzez nie zachowanie zasady proporcjonalności, wykroczenie poza granice dozwolonej Konstytucją ingerencji w prawo własności i rażące ograniczenie innym podmiotom swobody korzystania z przysługującego im prawa dostępu do wód publicznych; 3. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U z 2005 r. nr. 239, poz. 2019 ze zm.) poprzez wprowadzenie uchwałą ograniczenia w korzystaniu z przyległego do wody pasa gruntu w sytuacji w której prawo takie przysługuje jedynie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta i tylko w uzasadnionych wypadkach. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali na następujące okoliczności faktyczne. Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżący jest od 2005 r. właścicielem działek [...], [...] i [...] położonych w D. nad rzeką W. Kwestionowany plan uniemożliwia mu wykorzystywanie ich zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje ich grodzenia w odległości 10 m. i więcej od linii brzegowej rzeki W. Uregulowanie to jest bardziej rygorystyczne niż uregulowania prawa wodnego, które w art. 27 ust. 1 ogranicza możliwość grodzenia do 1,5 m od linii brzegowej zbiornika wodnego. Poza tym, zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy możliwość tego rodzaju ograniczenia zastrzeżona została dla wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast. Wprowadzone ograniczenie narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności oraz wykracza poza granice dozwolonej ingerencji prawodawcy określonej w art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wydzielenie tak szerokiego pasa gruntu nie jest konieczne dla umożliwienia mieszkańcom korzystania z wód publicznych a zatem ograniczenie to narusza wyrażoną w Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Uchwałą Rady Miejskiej w N. z [...] sierpnia 2012 r. Rada odmówiła uwzględnienia wezwania Skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że działki [...] i [...] przeznaczone są w planie zabudowy na cele letniskowe natomiast działka [...], która znajduje się bezpośrednio nad rzeką W. przeznaczona jest na cele letniskowe, a w części nad rzeką oznaczona jest jako "zieleń niska bez prawa zabudowy". Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że uchwała została podjęta ale nie po rządami nie obowiązujących wówczas ustaw tj. ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy z 18 lipca 2001 Prawo wodne. Podstawą do uchwalenia planu były przepisy art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2012r., poz. 647)., który stanowi, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowe plany uchwalone po 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Plan został uzgodniony z wszystkimi wymaganymi organami. Prawidłowo wprowadzono kwestionowane ograniczenia, gdyż teren stanowi Obszar Chronionego Krajobrazu. Powyższe argumenty zostały powielone w odpowiedzi na skargę, w której sprecyzowano, że teren stanowi Obszar Chronionego Krajobrazu utworzony uchwałą nr [...] Wojewódzkie Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1990 r., w celu zachowania i ochrony obszarów o dużych walorach przyrodniczych a obecnie teren ten znajduje się na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego Rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu tj między rzeką i drogą przebiegającą przez m. B., D., P., w którym zakazuje się w pkt. 8 "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Zdaniem Rady ustanowiony planem zakaz obejmuje tylko część działki [...] przeznaczonej pod zieleń niską, bez możliwości wznoszenia obiektów. Działki skarżącego w planie zostały opisane symbolem 5 ML jako przeznaczone do wyłączenia z zabudowy z uwagi na cenność tych terenów pod względem przyrodniczym i i jednocześnie podatnych na zniszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w N. z [...] czerwca 1998 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zgodnie z którym każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący, w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270), dalej p.p.s.a., pismem z 30 lipca 2012 r, które wpłynęło do organu 31 lipca 2012 r., wezwał Radę Miejską w N. do usunięcia naruszenia prawa. Rada podjęła [...] sierpnia 2012 r. uchwałę, której odpis został doręczony skarżącemu 11 września 2012.r. Został zachowany termin o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., gdyż skarga została wniesiona do urzędu Rady Miejskiej w N. 28 września 2012 r. tj. przed upływem 30 dni od daty otrzymania odpowiedzi od organu. Tym samym zostały przez skarżącego spełnione wszystkie warunki formalne o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), aby skarżący mógł zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Do ustalenia pozostaje zatem, czy zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącego a jeżeli tak to czy go narusza. Skarżący posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, ponieważ jest współwłaścicielem nieruchomości której dotyczą ustalenia planu a oceny niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd dokonuje w granicach art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a więc w granicach przysługującego Skarżącemu interesu prawnego, który związany jest z określonym prawem do nieruchomości. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd dokonuje tego mając za podstawą przepisy prawa obowiązujące w dacie uchwalania planu. Były nimi ustawa z 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.1999, Nr 15, poz. 139), dalej ustawa z.p. oraz ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U 1974, Nr 38, poz. 230). Czyni to zarzuty naruszenia przepisów obecnie obowiązującej ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U. 2012, poz. 647), i ustawy z 18 lipca 2001 r Prawo wodne (t. j.Dz.U.2012.145 ), za chybione. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w zakresie § 7 pkt. 1.3 akapit 13 w brzmieniu "zabezpieczenie ogólnodostępnego pasa nadwodnego o szerokości 10 metrów i więcej w zależności od konfiguracji terenu, z całkowitym zakazem wznoszenia w tym pasie obiektów kubaturowych i ogrodzeń", w odniesieniu do działki nr ew. [...] położonej w D. jest nieważna. Zapis ten stanowi przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego o jakim mowa w art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie uchwalania planu, gdyż pozbawia właścicieli nieruchomości prawa zabudowy i ogrodzenia ich działki w zakresie nie znajdującym uzasadnienia w żadnym z obowiązujących przepisów prawa, skutkuje nadmiernym i nieusprawiedliwionym innymi ważnymi interesami publicznymi ograniczeniem prawa własności. Działka nosząca obecnie nr [...] położona w D. położona jest nad rzeką W. Jak wynikało z odpowiedzi na skargę zapis ten został wprowadzony w nawiązaniu do uchwały nr. [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Organ wywodził, że pas 10 m został wyznaczony zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie uchwalania planu przy uwzględnieniu ukształtowania terenu i wymagań ochrony środowiska. Ponadto w latach późniejszych zostały uchwalone regulacje prawne które uniemożliwiają zabudowę w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Odnosząc się do tych twierdzeń organu wskazać należy, że powołana uchwała nr [...] dotyczyła wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] a jej zapisy w żadnym z punktów nie stanowiły o zakazie o jakim mowa w planie. Powołane przez organ uregulowanie prawne tj. rozporządzenie nr. [...] Wojewody [...] z [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie mogło mieć zastosowania przy uchwalaniu planu gdyż w tej dacie nie obowiązywało. Kwestie związane z ograniczeniami zabudowy pasa nadwodnego regulowały wówczas przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. Art. 11 tej ustawy stanowił jedynie, że "właściciel gruntu obowiązany jest umożliwić dostęp do wody, pozostawić przejście lub przejazd dla swobodnego ruchu wzdłuż wód, pozwolić na wykonywanie rybactwa i wędkarstwa, przybijanie i przymocowywanie do brzegów statków, i tratew, ustawiać znaków żeglugowych oraz wykonywać robót konserwacyjnych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". W § 2 zagwarantowano właścicielom tych gruntów stosowne odszkodowanie. Uchwalając zatem zmianę planu poprzez ustanowienie zakazu budowy i grodzenia w odległości 10 m i więcej Rada Gminy, bez podstawy prawnej ograniczyła prawo własności właściciela działki o obecnym nr. [...] (poprzednio działki nr [...]). Ograniczenie to nie dotyczyło pozostałych działek nie będących w zasięgu odziaływania tego zakazu, czemu zresztą skarżący ostatecznie nie zaprzeczał. Uprawnienia planistyczne Gminy o jakich mowa w przepisach ustawy o z.p., zwane władztwem planistycznym nakazywały uwzględnianie przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego prawa własności. Prawo to chronione jest art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 3 ustawy z.p., gwarantował obywatelom, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zagospodarowanie terenu do którego przysługiwał im tytuł prawny oraz ochronę własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 4 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniały uwarunkowania wynikające z prawa własności gruntów. kształtowały wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości, przy czym, co do zasady każdy miał prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności nie ma oczywiście charakteru absolutnego. Ograniczenie w zakresie korzystania z wolności konstytucyjnych możliwe jest jedynie w ustawie i tylko gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Taką ustawą jest obecnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i była nią ustawa o p.z. jak również ustawa prawo wodne. Uchwalając plan organ musi racjonalnie wyważyć interes prywatny określonego podmiotu oraz interes społeczny. W ocenie Sądu wprowadzone elementy ograniczające prawo własności skarżącego naruszyły jego interes prawny, gdyż pozbawiły go możliwości realizowania celu na jaki zakupił przedmiotową nieruchomość a przyczyny wskazane przez organ leżące u podstaw zmiany zapisów planu nie istniały i nie znajdowały umocowania w przepisach prawa, tym bardziej, że zapis planu był wyjątkowo nieprecyzyjny gdyż stanowił o ograniczeniu zabudowy i grodzenia w pasie 10 m i więcej a więc nie wiadomo w jakim. Dawało to pole do bliżej nieokreślonego ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z gruntu i ustanowieniu na rzecz innych osób nieograniczonego prawa do korzystania z tak określonego pasa gruntu utrudniający tym samym wykonywania tego prawa właścicielowi. Takiego rodzaju ograniczenie w świetle wyżej powołanych gwarancji konstytucyjnych nie było uprawnione. Przyjęte rozwiązanie godziło nadto w obiektywny porządek prawny. Ograniczenie zabudowy i grodzenia w takim rozmiarze nie znajdowało umocowania w przepisach prawa i stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego. (por. wyrok NSA z 6 września 2011 r., II OSK 1208/11, publ. orzeczenia NSA, baza Cebois w internecie). Wskazać jednak należy, że samo stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie nie umożliwi stronie skarżącej zabudowy. Po uchwaleniu planu weszło w życie rozporządzenie nr [...], w którym ustanowiono zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Zakaz ten nie dotyczy obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności zapisu § 7 pkt. 1.3 akapit 13, wyeliminowało jednak ten zapis z planu a zatem w odniesieniu do działki skarżącego będzie obowiązywały ograniczenia zabudowy do 100 m od linii rzeki. Rozporządzenie to, co do zasady, ma pierwszeństwo przed ustaleniami planu. Poza tym, zgodnie z obecnie obowiązującą ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U 2012, poz. 145), zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu – co wynika z art. 27 tej ustawy. Prawo to, wprowadzone ustawą ogranicza więc obecnie możliwość grodzenia do min. 1,5 m od linii brzegu. Sąd uznał natomiast za nietrafny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U z 2005 r. nr. 239, poz. 2019 ze zm.) i ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2003, Nr. 80, poz. 717 ze zm. poprzez wprowadzenie uchwałą ograniczenia w korzystaniu z przyległego do wody pasa gruntu w sytuacji w której prawo takie przysługuje jedynie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta i tylko w uzasadnionych wypadkach, gdyż przepisy prawa wodnego na jakie powołuje się skarżący nie obowiązywały w dacie uchwalania planu a kompetencja wójta, burmistrza czy prezydenta ograniczała się wówczas, do ustalenia odszkodowania za przejścia czy przejazdy – o czym stanowił art. 11 ust. 2 prawa wodnego z 1974r. Sąd uznał jednocześnie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności w odniesieniu do załącznika nr. 3 Planu dotyczącego D., gdyż nie zawierał on żadnych ustaleń co do wyżej opisanego pasa gruntu. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w części objętej pkt I sentencji, orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.