II OSK 330/14

Dnia 7 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 606/13 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 606/13 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z dnia 19 lutego 2013 r., nr ... w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2013 r., nr ... Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 6 września 2012 r., nr ... umarzającej postępowanie w sprawie szkody w środowisku, polegającej na zanieczyszczeniu gruntu na skutek wycieku oleju z transformatora w rejonie podstacji trakcyjnej .. w pobliżu ul. G. w M.-K., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GDOŚ) podał, że zaskarżona odwołaniem decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (zwanego dalej RDOŚ w K.) została odebrana przez P. S.A. Zakład G. w dniu 12 września 2012 r., czego dowodem jest potwierdzenie odbioru pozostające w aktach sprawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej: "K.p.a.", termin wniesienia odwołania upłynął w dniu 26 września 2012 r. Tymczasem odwołanie strony z dnia 25 września 2012 r. zostało nadane w urzędzie Pocztowym K. 1 w dniu 27 września 2012 r. i strona nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższymi ustaleniami GDOŚ stwierdził, że strona wniosła odwołanie z naruszeniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Na postanowienie GDOŚ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. S.A. w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 16 października 2013 r., stwierdził że stosownie do art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, która o sposobie zaskarżenia została pouczona. Organ orzekający wydając postanowienie w trybie 134 K.p.a. ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy jest ono dopuszczalne oraz czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. W przeciwnym wypadku naraża się na zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że analiza akt wskazuje, że organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń, przyjmując za skuteczne doręczenie decyzji RDOŚ z dnia 6 września 2012 r. na adres Zakładu G. skarżącej Spółki. Sąd zaznaczył, że zgodnie z wypisem z Krajowego Rejestru Sądowego siedziba spółki P. S. A. mieści się w Warszawie. Z wypisu tego nie wynika, ażeby Zakład G. stanowił wyodrębniony oddział Spółki, której dyrektor byłby uprawniony do jego reprezentowania na zewnątrz, w tym w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Zgodnie z powołanym wypisem organem uprawnionym do reprezentacji Spółki jest jej Zarząd, zaś do składania oświadczeń woli w imieniu Spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków Zarządu lub członka Zarządu łącznie z prokurentem. W sprawie niniejszej na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji żaden z dwóch pełnomocników Spółki, tj. A. Ż.- zastępca dyrektora P. S.A.- Zakład G., który wystąpił z wnioskiem o zwrot poniesionych kosztów z tytułu usuwania skutków zanieczyszczeń w środowisku, jak również Zastępca Dyrektora ds. Techniczno-Handlowych – T. O., nie ujawnili swoich pełnomocnictw, a zatem RDOŚ w K. nie posiadał wiedzy, że w imieniu Spółki występują wskazani pełnomocnicy. Jak wynika z akt sprawy, dopiero na wezwanie organu drugiej instancji, z dnia 24 stycznia 2013 r., skierowane do Zarządu Spółki na adres jej siedziby w Warszawie, Dyrektor Biura Organizacyjnego Spółki – E. M. przy piśmie z dnia 30 stycznia 2013r. przedłożyła GDOŚ pełnomocnictwa dla A. Ż. i T. O. do reprezentowania P. S.A. w postępowaniach przed organami administracji. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że Spółka nie ujawniła ustanowionych pełnomocników w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, a zatem prawidłowe doręczenie decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 6 września 2012 r. nastąpiło w dniu 13 września 2012 r., tj. w dniu doręczenia przesyłki do siedziby Spółki w W. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro odwołanie od tej decyzji zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 27 września 2012 r., to stwierdzić należy, że termin z art. 129 § 2 K.p.a. do wniesienia odwołania został przez stronę skarżącą zachowany. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zarzucając mu naruszenie przepisów: - prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez błędną wykładnię art. 134 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 oraz art. 33 § 2 w zw. z art. 14 § 1 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. polegającą na przyjęciu i uznaniu przez orzekający w tej sprawie Sąd, iż odwołanie zostało wniesione w terminie i było czynnością skuteczną, bowiem Sąd uznał za poprawne dostarczenie decyzji do centrali Spółki a nie do siedziby jej pełnomocnika, w sytuacji gdy uchybienie polegające na braku zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. przez organ I instancji nie mogło zmienić faktu, iż ujawnienie pełnomocnictwa w toku czynności w postępowaniu przed organem II instancji spowodowało potwierdzenie prawidłowości czynności pełnomocnika w tym postępowaniu, - prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzez naruszenie: a) "art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 w zw. z art. 14 § 1 oraz art. 64 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że pełnomocnictwo działało dopiero od jego ujawnienia, podczas gdy nie wezwanie pełnomocnika o uzupełnienie pełnomocnictwa przez organ I instancji stanowiło naruszenie przepisów nie mające wpływu na wynik sprawy, a ujawnienie pełnomocnictwa spowodowało potwierdzenie prawidłowości czynności pełnomocnika", b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. polegające na błędnej ocenie prawnej Sądu I instancji, że termin został zachowany, skoro powinien być liczony od daty doręczenia pełnomocnikowi. Tym samym Sąd naruszył także art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jeśli chodzi o zarzut określony jako zarzut naruszenia prawa procesowego, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 w zw. z art. 14 § 1 oraz art. 64 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że pełnomocnictwo działało dopiero od jego ujawnienia, wskazać należy, że w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku Sąd I instancji nie wyraził stanowiska, że udzielone pełnomocnictwo działa dopiero od daty jego ujawnienia. Na stronie piątej uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał jedynie, że skoro Spółka nie ujawniła ustanowionych pełnomocników w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to za prawnie skuteczne należało uznać doręczenie decyzji w dniu 13 września 2012 r. do siedziby Spółki w Warszawie. Pogląd Sądu I instancji jest prawidłowy. Wobec niewiedzy organu o istnieniu pełnomocników na tym etapie postępowania decyzję należało doręczyć stronie do jej siedziby i od tej daty liczyć termin do wniesienia środka zaskarżenia. W konsekwencji chybiony jest także drugi zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a., które miałoby polegać na błędnej ocenie prawnej Sądu I instancji, że termin do wniesienia odwołania został zachowany. Skoro za datę doręczenia decyzji Spółce należało przyjąć datę odbioru przez upoważnionego pracownika w siedzibie Spółki w Warszawie, to prawidłowy jest pogląd Sądu, że odwołania nie wniesiono z uchybieniem art. 129 § 2 K.p.a., a tym samym nie było podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania w oparciu o art. 134 K.p.a. Zarzut określony w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 oraz art. 33 § 2 w zw. z art. 14 § 1 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż odwołanie zostało wniesione w terminie i było czynnością skuteczną, powiela przytoczone wcześniej argumenty. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że w sprawie niewątpliwe jest, iż w dacie wydawania decyzji organ I instancji nie miał wiedzy, że Panowie Dyrektorzy Ż. i O. są umocowani do działania w imieniu P. S.A. Na wszystkich pismach kierowanych przez dyrektora Ż. i dyrektora O. są loga z nadrukami informującymi o siedzibie i statusie prawnym P. SA w W., a także informacje o adresie oddziału k. tej Spółki. Art. 40 § 1 K.p.a. stanowi, że pisma doręcza się stronie. Natomiast według art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W świetle przytoczonej regulacji powtórzyć należy za Sądem I instancji, że skoro organ nie miał wiedzy o pełnomocnikach w momencie wydawania decyzji, to należało ją doręczyć na adres siedziby strony. Nic w sprawie nie zmienia okoliczność, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił, że wyżej wymienieni Dyrektorzy są umocowani do działania w postępowaniu administracyjnym, bowiem okoliczność ta został ujawniona dopiero po wysłaniu decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1753/09, przytoczony w skardze kasacyjnej, że nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Zaś nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. Powyższa teza nie podważa jednak legalności rozstrzygnięcia Sądu I instancji, zgodnie z którym w dacie orzekania przez organ I instancji jako adres do doręczeń P. S.A. należało przyjąć siedzibę tę spółki, a nie adres jej oddziału – wobec braku wiedzy o umocowaniu do działania w imieniu tej Spółki przez dyrektorów oddziału k. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.