I OSK 2589/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 770/13 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II Sa/Lu 770/13, po rozpoznaniu skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sąd I instancji legły następujące ustalenia i ocena prawna. Decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r., nr [...] Prezydenta Miasta [...] orzekł o zwrocie przez S.K. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, to jest zasiłku rodzinnego na rzecz dziecka - K.N. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu z tytułu wychowywania dziecka - W.N. w rodzinie wielodzietnej, wypłaconych w okresie od dnia 1 lutego 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. w łącznej kwocie 1008 zł. Jednocześnie organ orzekł, że przedmiotową należność strona winna uiścić w terminie do dnia 31 marca 2013 r. W odwołaniu od tej decyzji S.K. podniosła, że nie może ponosić odpowiedzialności finansowej za błąd organu administracji, który pomimo wiedzy, iż jej syn przebywa w rodzinie zastępczej, wypłacał jej przyznane świadczenia. Strona wniosła ponadto o umorzenie żądanych do zwrotu należności z powodu jej trudnej sytuacji materialnej. Decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt 2 jej sentencji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, nakładając na stronę obowiązek zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania decyzji Kolegium. W pozostałej zaś części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W tej decyzji Kolegium, powołując się na uzupełniony w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy, wskazało, że w okresie od dnia 1 lutego 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. S.K. pobrała nienależnie na rzecz dziecka K.N. zasiłek rodzinny w wysokości 448 zł, a także świadczenie na rzecz dziecka W.N. w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania w rodzinie wielodzietnej w wysokości 560 zł. Łączna wartość tych świadczeń wynosi 1008 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt 2 jej rozstrzygnięcia wynikało z wadliwego określenia terminu zwrotu należności. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie określa bowiem terminu, w jakim osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, winna dokonać ich zwrotu. W ocenie organu odwoławczego należało zatem zażądać zwrotu świadczeń w terminie, w którym decyzja orzekająca o zwrocie stanie się ostateczna. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium z dnia 14 czerwca 2013 r. wniosła S.K. Skarżąca ponownie zarzuciła, iż Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], wypłacając jej żądane obecnie do zwrotu świadczenia, posiadał wiedzę, że jej syn przebywa w rodzinie zastępczej. W ocenie strony organ próbuje obarczyć ją winą za zaistniałą sytuację, pomimo, iż ona nic nie zataiła. Powołanym wyżej wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę S.K. W motywach wyroku wskazano, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tym przepisem osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania przez organy administracji powyższego przepisu i nakazania skarżącej zwrotu wypłaconych jej w okresie od dnia 1 lutego 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. świadczeń rodzinnych (zasiłku rodzinnego na rzecz K.N. w kwocie 448 zł oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz W.N. w wysokości 560 zł). Decyzją ostateczną z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uznało wskazane wyżej świadczenia za nienależenie pobrane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 473/12, odrzucił skargę S.K. złożoną na powyższą decyzję organu drugiej instancji. W ocenie Sądu I instancji wobec wydania ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdzającej, iż wskazane wyżej świadczenia rodzinne wypłacone S.K. za okres od dnia 1 lutego 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi, zasadnym stało się zobowiązanie skarżącej na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy do zwrotu tych świadczeń. Sąd podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem niedopuszczalne jest jednoczesne orzekanie o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i o ich zwrocie. W konsekwencji decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, podejmowana jest na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy, poza tym, że może być podjęta dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne - stanowi jej bezpośrednią konsekwencję i ma charakter związany. Zdaniem Sądu I instancji słusznie stwierdził organ odwoławczy, że zarzuty skarżącej co do zasadności uznania świadczeń rodzinnych pobranych przez nią w okresie od dnia 1 lutego 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. za świadczenia nienależne, nie mogły mieć wpływu na jego wynik. Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego w zakresie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt 2 jej osnowy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie to było uzasadnione wadliwym wyznaczaniem terminu zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych świadczeń, polegającym na wskazaniu konkretnej daty zwrotu, nieuwzględniającej daty uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Uchybienie to zostało prawidłowo przez organ odwoławczy skorygowane. Wyznaczenie skarżącej przez Kolegium 14-dniowego terminu do uiszczenia spornych należności, biegnącego od dnia doręczenia jej decyzji organu odwoławczego, było prawidłowe, albowiem decyzja ta miała charakter ostateczny, a jak wynika z art. 110 K.p.a. doręczenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiodła S.K. zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności prawnych, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku i niedokonanie oceny prawnej decyzji organów administracji, 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, i art. 136 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego , dalej "K.p.a." – poprzez brak należytego i wyczerpującego wyjaśniania wszystkich okoliczności faktycznych, wskutek nie ustalenia czy skarżąca miała świadomość, że wprowadza w błąd organ pobierając świadczenie, 3) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 30 ust.1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), przez błędne zastosowanie i brak prawidłowych ustaleń, bowiem skarżąca nie miała świadomości wprowadzenia organu w błąd, a mimo to zażądano zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że ani organy administracji publicznej, ani Sąd I instancji nie rozważyli poprawnie świadomości skarżącej co do uprawnień w zakresie spornych świadczeń na syna. Brak takich ustaleń wymaga uzupełnienia postepowania dowodowego w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna usiłuje wykazać, że nie było podstaw do wydania orzeczenia o zwrocie świadczenia przez skarżącą, bowiem nie miała ona świadomości, że wypłacane jej świadczenie nie przysługuje. Odnosząc się do tego argumentu, podnoszonego zarówno na poparcie zarzutów naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego, wskazać należy na istotę postępowań administracyjnych dotyczących świadczeń nienależnych – według stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wyszczególnione w art 30 ust. 2 ustawy, tj.: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Z powołanego przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika obowiązek wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej osobę, która nienależnie pobrała świdczenie do jego zwrotu. Jednakże obowiązek zwrotu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostało na podstawie decyzji administracyjnej organu za nienależnie pobrane. Zatem dopiero wejście do obrotu prawnego decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane, daje podstawę do procedowania w przedmiocie zwrotu tego świadczenia. W orzecznictwie jest już ugruntowany pogląd, że nie jest możliwe orzekanie w jednej decyzji administracyjnej o uznaniu świadczenia za nienależne oraz o zwrocie świadczenia nienależnego (por. na przykład wyrok NSA z 22.07. 2010 r., I OSK 620/10). Rozróżnienie postępowań administracyjnych w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego, gdy każde z tych postępowań kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, oznacza, że w sensie materialnym i procesowym mamy do czynienia z dwiema sprawami administracyjnymi z wyodrębnieniem w każdej z nich podmiotu, przedmiotu i treści postepowania. To rozróżnienie powoduje także, że inne okoliczności i przepisy prawa stanowią podstawę do wydania decyzji w każdej z tych spraw. W przypadku zwrotu świadczenia nienależnego jako podstawę wskazuje się art. 30 ust. 1 ustawy, natomiast w przypadku uznania świadczenia za nienależnie jako podstawę wskazuje się art. 30 ust. 2 ustawy. Pomiędzy wspomnianymi decyzjami występuje związek prawny, bowiem warunkiem wydania decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego jest wcześniejsze wydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne. Powoduje to również tę konsekwencję, że nie można skutecznie zwalczać decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego argumentami, które odnoszą się do przesłanek uznania świadczenia za nienależne. Wyodrębnienie spraw administracyjnych i w konsekwencji także postępowań administracyjnych oznacza bowiem niezależność tych postępowań względem siebie, w tym sensie, że dotyczą one innej materii prawnej i faktycznej. Z powyższych powodów nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty podnoszące brak świadomości skarżącej, co do tego że nie była ona uprawniona do pobierania świadczeń, bowiem ta okoliczność była badana w postępowaniu w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne, zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...]. Decyzja ta dotyczy innej sprawy administracyjnej, która mogła być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę w jej granicach Sąd nie mógł oceniać legalności decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej, pomimo istnienia wspomnianego związku prawnego pomiędzy decyzją o uznaniu świadczenia za nienależne a decyzją o zwrocie świadczenia nienależnego. Zatem nie można uznać za trafny zarzutu skargi kasacyjnej, niezależnie od jego ogólnikowości i nieprecyzyjności, naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 i art. 135 P.p.s.a. Skoro według art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w postępowaniu w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego nie ma potrzeb prowadzenia ustaleń czy pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnym, gdyż powinno to być ocenione we wcześniejszy postępowaniu administracyjnym, to tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. podnoszące nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych. Przepisy prawa materialnego determinują przedmiot postępowania i zakres prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W postępowaniu w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego istota postępowania wyjaśniającego sprowadza się do ustalenia jednej okoliczności, a mianowicie sprawdzenia, czy istnieje w obrocie prawnym decyzja o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.