I OSK 2591/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 772/13 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oddala skargę kasacyjną. I OSK 2591/14 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 772/13 po rozpoznaniu skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia i ocena prawna. Decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r., nr [...] Prezydenta Miasta [...] orzekł o zwrocie przez S.K. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tj. zasiłku rodzinnego na rzecz dziecka - K.N., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez to dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, jak również dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka - W.N. w rodzinie wielodzietnej, wypłaconych w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. w łącznej wysokości 1.070,00 zł. Jednocześnie organ orzekł, że przedmiotową należność strona winna uiścić w terminie do dnia 31 marca 2013 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż żądane do zwrotu świadczenia rodzinne zostały uznane za nienależnie pobrane na mocy decyzji z dnia 22 lipca 2011 r., nr [...]. S.K. dotychczas nie dokonała spłaty tych należności, w związku z czym organ zażądał ich zwrotu, ustalając formę spłaty. W odwołaniu od powyższej decyzji S.K. podniosła, iż nie może ponosić odpowiedzialności finansowej za błąd organu administracji, który pomimo wiedzy, że jej syn przebywa w rodzinie zastępczej, wypłacał na jej przyznane świadczenia. Decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję organu I instancji w części obejmującej pkt 2 jej sentencji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, nakładając na stronę obowiązek zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania decyzji Kolegium. W pozostałej zaś części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium, powołując się z uzupełniony w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy, wskazało, że w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. S.K. pobrała nienależnie na rzecz dziecka - K.N. zasiłek rodzinny w wysokości 320 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w wysokości 250 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł, a także świadczenie na rzecz dziecka W.N. w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania w rodzinie wielodzietnej w wysokości 400 zł. Łączna wartość tych świadczeń wynosi 1.070 zł, zaś ustawowe odsetki od tej należności na dzień wydania decyzji organu I instancji– jak ustaliło Kolegium – wynoszą 577,90 zł. Organ odwoławczy zauważył, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lipca 2011 r. uznająca powyższe świadczenia za nienależnie pobrane, wobec utrzymania jej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...], stała się ostateczna. W tej sytuacji zaistniał zatem obowiązek ich zwrotu przez dowołującą. Podnoszone przez stronę w odwołaniu zarzuty były natomiast badane w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją ostateczną i nie zostały przez Kolegium uwzględnione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w części obejmującej pkt 2. jej rozstrzygnięcia wynikało z wadliwego określenia terminu zwrotu należności. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie określa bowiem terminu, w jakim osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, winna dokonać ich zwrotu. W ocenie organu odwoławczego należało zatem zażądać zwrotu świadczeń w terminie, w którym decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna. S.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Skarżąca ponownie podniosła, iż Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], wypłacając jej żądane obecnie do zwrotu świadczenia, posiadał wiedzę, że jej syn przebywa w rodzinie zastępczej. W ocenie strony organ próbuje "obarczyć ją winą" za zaistniałą sytuację, pomimo, iż ona "nic nie zataiła". Powołanym wyżej wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę S.K. Sąd ten wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tym unormowaniem osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W ocenie Sądu I instancji w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania przez organy administracji powyższego przepisu i nakazania skarżącej zwrotu wypłaconych jej w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. świadczeń rodzinnych (zasiłku rodzinnego na rzecz dziecka - K.N. w kwocie 320 zł, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez to dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w kwocie 250 zł oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez nie roku szkolnego w kwocie 100 zł, jak również dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka - W.N. w rodzinie wielodzietnej w wysokości 400 zł). Jak wynika bowiem z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lipca 2011 r., nr [...], wskazane wyżej świadczenia, w łącznej wysokości 1.070 zł, uznano za nienależenie pobrane. Rozstrzygniecie to stało się ostateczne, bowiem zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Ostatecznego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...]. Jest ono również prawomocne, bowiem prawomocnym postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 474/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę S.K. na powyższą decyzję organu II instancji. W ocenie Sądu I instancji wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji przyznającej S.K. świadczenia rodzinne w okresie obejmującym okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. oraz funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji stwierdzającej, iż należności pobrane przez S.K. w tym okresie są świadczeniami nienależnie pobranymi, zasadnym stało się zobowiązanie skarżącej na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy do zwrotu tych świadczeń. Sąd podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, niedopuszczalne jest jednoczesne orzekanie o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i o jego zwrocie. W konsekwencji decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia podejmowana na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy poza tym, że może być podjęta dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne, stanowi jej bezpośrednią konsekwencję i ma charakter związany. Mając jednak na uwadze to, że skarga S.K. na decyzje uznające sporne świadczenia za nienależnie pobrane została przez Sąd postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 474/12 odrzucona, co nie rodzi skutku powagi rzeczy osądzonej, w ocenie Sądu I instancji zasadnym było dokonanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w ramach dyspozycji art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), oceny prawidłowości tych rozstrzygnięć, jako mieszczących się w granicach sprawy. Sąd I instancji stwierdził, syn skarżącej K.N., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt [...], został umieszczony w rodzinie zastępczej, którą ustanowiono jego dziadków – B. i R. małż. B. Władza rodzicielska skarżącej nad dzieckiem została zaś postanowieniem tym ograniczona. Wprawdzie postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2008 r. (o tej samej sygnaturze) powyższy Sąd przywrócił S.K. władzę rodzicielską nad – jak wskazano w sentencji – K.N. i W.N., jednak następnie postanowienie to zostało sprostowane postanowieniem z dnia 9 czerwca 2008 r., poprzez wpisanie w jego sentencji w miejsce nazwiska "K.N." nazwiska "K.N.". Wobec powyższego, w chwili przyznania skarżącej na rzecz K.N. zasiłku rodzinnego oraz poszczególnych dodatków do tego zasiłku, tj. w dniu 13 sierpnia 2008 r., jej władza rodzicielska nad tym synem była nadal ograniczona i w związku z tym nadal przebywał on w ustanowionej rodzinie zastępczej. Okoliczność ta – stosownie do powołanego wyżej art. 7 ust. 2 ustawy – stanowiła negatywną przesłankę pobierania przez nią zasiłku rodzinnego na rzecz K.N., a wraz z utratą prawa do tego świadczenia podstawowego, strona straciła również prawo do pobierania przyznanych jej dodatków do tego świadczenia. Ponadto, w związku z umieszczeniem w rodzinie zastępczej K.N., będącego jednym w trojga dzieci skarżącej, utraciła ona prawo do pobierania na rzecz córki W.N. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, który zgodnie z art. 12a ust. 2 ustawy przysługuje dopiero na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego. W decyzji z dnia 13 sierpnia 2008 r. skarżąca została dodatkowo pouczona, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym Ośrodek Pomocy Społecznej, że nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi. Pomimo tych pouczeń skarżąca nie poinformowała organu o wystąpieniu powyższej, negatywnej przesłanki pobierania przez nią świadczeń rodzinnych ani w chwili ubiegania się ich przyznanie, ani przez cały okres ich wypłacania. W świetle tych ustaleń, zdaniem Sądu I instancji, nie budzi żadnych wątpliwości, że uznanie decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lipca 2011 r. (utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2011 r.) pobranych przez skarżącą w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. świadczeń za pobrane nienależnie, było w pełni uzasadnione. Według Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo wydał w sprawie decyzję reformatoryjną. W myśl art. 30 ust. 8 ustawy nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W sprawie organ I instancji, orzekając o zwrocie przez skarżącą nienależnie pobranych w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. świadczeń rodzinnych, pominął w wydanym rozstrzygnięciu wynikającą z powyższego przepisu powinność nałożenia na stronę obowiązku zwrotu ustawowych odsetek od należności głównej. Nałożony na skarżącą obowiązek zapłaty nie został uzupełniony w tym zakresie również przez organ II instancji, który w uzasadnieniu swej decyzji wyraził błędne przekonanie o rozstrzygnięciu tej kwestii w decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazując dodatkowo, że na dzień jej wydania odsetki od żądanej do zwrotu kwoty wyniosły 577,90 zł. Powyższe naruszenie dyspozycji art. 30 ust. 8 ustawy nie może jednak skutkować uwzględnieniem skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji celem jej uzupełnienia o rozstrzygnięcie o obowiązku zwrotu przez skarżącą ustawowych odsetek stanowiłoby bowiem orzeczenie na jej niekorzyść, a przez to wprost godziło w wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiodła S.K. zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, i art. 136 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a." – poprzez brak należytego i wyczerpującego wyjaśniania wszystkich okoliczności faktycznych, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organów administracji, 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 30 ust.1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) wskutek braku ustaleń, że skarżąca świadomie wprowadziła organy w błąd w rozumieniu przepisów tej ustawy, podczas gdy skarżąca nie miała świadomości, że wypłacone świadczenia jej nie przysługują, więc nie można żądać ich zwrotu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że ani organy administracji publicznej, ani Sąd I instancji nie rozważyli poprawnie świadomości skarżącej co do istnienia uprawnień w zakresie spornych świadczeń na syna. Brak takich ustaleń wymaga uzupełnienia postepowania dowodowego w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna usiłuje wykazać, że nie było podstaw do wydania orzeczenia o zwrocie świadczenia przez skarżącą, bowiem nie miała ona świadomości, że wypłacane jej świadczenie nie przysługuje. Odnosząc się do tego argumentu, podnoszonego zarówno na poparcie zarzutów naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego, wskazać należy na istotę postępowań administracyjnych dotyczących świadczeń nienależnych – według stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wyszczególnione w art 30 ust. 2 ustawy, tj.: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Z powołanego przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika obowiązek wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej osobę, która nienależnie pobrała świdczenie do jego zwrotu. Jednakże obowiązek zwrotu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostało na podstawie decyzji administracyjnej organu za nienależnie pobrane. Zatem dopiero wejście do obrotu prawnego decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane, daje podstawę do procedowania w przedmiocie zwrotu tego świadczenia. W orzecznictwie jest już ugruntowany pogląd, że nie jest możliwe orzekanie w jednej decyzji administracyjnej o uznaniu świadczenia za nienależne oraz o zwrocie świadczenia nienależnego (por. na przykład wyrok NSA z 22.07. 2010 r., I OSK 620/10). Rozróżnienie postępowań administracyjnych w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego, gdy każde z tych postępowań kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, oznacza, że w sensie materialnym i procesowym mamy do czynienia z dwiema sprawami administracyjnymi z wyodrębnieniem w każdej z nich podmiotu, przedmiotu i treści postepowania. To rozróżnienie powoduje także, że inne okoliczności i przepisy prawa stanowią podstawę do wydania decyzji w każdej z tych spraw. W przypadku zwrotu świadczenia nienależnego jako podstawę wskazuje się art. 30 ust. 1 ustawy, natomiast w przypadku uznania świadczenia za nienależnie jako podstawę wskazuje się art. 30 ust. 2 ustawy. Pomiędzy wspomnianymi decyzjami występuje związek prawny, bowiem warunkiem wydania decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego jest wcześniejsze wydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne. Powoduje to również tę konsekwencję, że nie można skutecznie zwalczać decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego argumentami, które odnoszą się do przesłanek uznania świadczenia za nienależne. Wyodrębnienie spraw administracyjnych i w konsekwencji także postępowań administracyjnych oznacza bowiem niezależność tych postępowań względem siebie, w tym sensie, że dotyczą one innej materii prawnej i faktycznej. Z powyższych powodów nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty podnoszące brak świadomości skarżącej, co do tego że nie była ona uprawniona do pobierania świadczeń, bowiem ta okoliczność była badana w postępowaniu w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne, zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...]. Decyzja ta dotyczy innej sprawy administracyjnej, która mogła być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę w jej granicach Sąd nie mógł oceniać legalności decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej, pomimo istnienia wspomnianego związku prawnego pomiędzy decyzją o uznaniu świadczenia za nienależne a decyzją o zwrocie świadczenia nienależnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...], o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. Tym samym Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Powyższe nie miało jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro według art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w postępowaniu w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego nie ma potrzeb prowadzenia ustaleń czy pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnym, gdyż powinno to być ocenione we wcześniejszy postępowaniu administracyjnym, to tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. podnoszące nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych. Przepisy prawa materialnego determinują przedmiot postępowania i zakres prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W postępowaniu w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego istota postępowania wyjaśniającego sprowadza się do ustalenia jednej okoliczności, a mianowicie sprawdzenia, czy istnieje w obrocie prawnym decyzja o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.