I SA/Wa 786/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania U. F., D. S. oraz J. P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] orzekającej o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. [...] stanowiący działki ewidencyjne nr [...] wydzielone pod drogi lokalne – uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 12 listopada 2009 r. U. F., D. S. oraz J. P. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania o wypłatę odszkodowania za przekazane na własność Gminy W. wyżej opisane działki. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Prezydent W. omówił ustalenia i wypłaty odszkodowania. W wyniku odwołania U. F., D. S. oraz J. P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] uznał, że sprawa odszkodowania za ww. grunt wydzielony pod drogi lokalne nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji Prezydenta W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy - Gminy [...], po rozpatrzeniu wspólnego wniosku [...], został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości uregulowanych w KW [...], położonych w W. przy ulicy [...], oznaczonych jako: działka nr [...], działka nr [...] oraz działka nr [...]. W wyniku podziału powstały m. in. działki nr [...] - wydzielone pod ulice. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu 15 czerwca 1994 r. W dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy, obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia 14 czerwca 1994 r. grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie do dnia 1 stycznia 1998 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wydano decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Przepis art. 241 tej ustawy uchylił obowiązującą dotychczas ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy kolejno ją zmieniające, natomiast uregulowaniem zawartym w treści art. 233 wprowadzono zasadę działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami starej ustawy. Sprawy zatem, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do dnia 31 grudnia 1998 r., jak podniósł Wojewoda, muszą być rozpoznane w oparciu o przepisy nowej ustawy, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a prowadzi je organ właściwy do rozpoznania sprawy w myśl nowej ustawy. Następnie, organ odwoławczy stwierdził, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów podstawą dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu a właściwym organem (...). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższej regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek i brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 98 ust. 1 ugn stanowiąc o przejściu prawa własności z mocy samego prawa, nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa skutki decyzji podziałowej. Zmiana stanu prawnego na podstawie tego unormowania następuje z mocy prawa i stanowi samodzielną podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności. Prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 ugn, powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ustawy). Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 12 listopada 2009 r. do Kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. został złożony przez U. F., D. S. oraz J. P. wniosek o wszczęcie postępowania o wypłatę odszkodowania za przekazane na własność Gminy W. działki nr [...] położone w W. przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, iż strony nie doszły do uzgodnienia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Pismem z dnia 28 maja 2008 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. poinformowało wnioskodawców, iż ponieważ zrzekli się prawa do odszkodowania to dochodzone przez nich odszkodowanie jest nienależne i ta okoliczność, jak podniósł organ odwoławczy, stanowiła dla Prezydenta W., rozpatrującego wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym, podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, Wojewoda zaznaczył, że obowiązek odszkodowawczy ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z powyższym roszczenie o odszkodowanie powstaje dopiero po nabyciu cech ostateczności przez decyzję podziałową. Nie jest zatem możliwe ustalenie bądź też zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o to odszkodowanie. Wojewoda przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt 1 OSK 417/06, w którym Sąd stwierdził, iż ponieważ prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 ugn mogą mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "przyjmując - co do zasady - dopuszczalność zrzeczenia się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne należy zauważyć, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna". Jak wskazał, następnie Wojewoda, podobne stanowisko przyjął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I S.A./Wa 2055/07. W oparciu o powyższe wyjaśnienia organ odwoławczy stwierdził, ze z akt sprawy wynika, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości w wyniku którego powstały działki przeznaczone pod ulice stała się ostateczna w dniu 15 czerwca 1994 r., zaś właściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli oświadczenie o wyrażeniu zgody na nieodpłatne przejście na własność Gminy O. wydzielonych pod ulice działek w dniu [...] czerwca 1994 r., a więc wtedy kiedy nie były jeszcze wymagalne roszczenia odszkodowawcze. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje bowiem dopiero kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna, zaś w tej decyzji rozstrzygnięto o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Odnosząc się natomiast do zawartego w odwołaniu wniosku o zobowiązanie Prezydenta W. do podpisania protokołu bezskutecznych negocjacji ewentualnie ustalenia, że rokowania stron nie dały rezultatu Wojewoda zaznaczył, iż sytuacja, w której organ właściwy do przeprowadzenia uzgodnień nie wywiązuje się z nałożonych na niego przepisów prawa, może być utożsamiania z brakiem uzgodnienia, o jakim mowa w przepisie art. 98 ust. 3 ugn. Odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania takich uzgodnień oraz brak porozumienia pomimo czynionych starań, należy uznać za materiał zastępujący protokół z uzgodnień. Sytuacja taka stwarza możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie do starosty jako organu właściwego w tym przedmiocie. Przez negatywny wynik rokowań należy rozumieć także brak reakcji drugiej strony na wezwanie, odmowę przystąpienia do rokowań lub inne działania obstrukcyjne. Odnośnie natomiast zobowiązania Prezydenta W. do wyznaczenia terminu rozprawy administracyjnej Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. w związku z art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozprawę przeprowadza organ administracji publicznej w toku postępowania i on również wyznacza termin rozprawy o którym informuje strony postępowania. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. Zaskarżonej decyzji zarzucono : 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 nr 102 poz. 651 ze zm.) i art. 10 ust 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., poz. 127, Nr 103 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, które z mocy prawa stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego, może nastąpić dopiero po dacie kiedy stała się ostateczna (prawomocna) decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, bez uwzględnienia możliwości skutecznego zrzeczenia się roszczeń przyszłych; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, polegające na niepodjęciu przez organ odwoławczy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedokonanie prawidłowej analizy treści oświadczenia z dnia [...] czerwca 1994r., a w konsekwencji pominięcie okoliczności skutecznego zrzeczenia się roszczeń o odszkodowanie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z argumentacją tak jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nie narusza przepisów prawa. Istota sprawy sprowadza się do oceny czy wyrażenie zgody (oświadczeniem z dnia 7 czerwca 1994 r.) przez U. F., D. S. oraz J. P. na nieodpłatne przejście na własność Gminy O. wydzielonych pod ulicę działek o nr ewidencyjnych nr [...], czyli zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie, było skuteczne na przyszłość i spowodowało, że wnioskodawcy nie mają możliwości aktualnie skutecznego dochodzenia tego roszczenia i nie są uprawnieni do uzyskania odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowej sprawie doszło do przejęcia na rzecz Gminy - Dzielnicy O. m.in. działek o nr [...] wydzielonych pod ulice w wyniku podziału dokonanego na wniosek właścicieli nieruchomości. Z decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 1994 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wynika, że podział ten pozostaje w zgodzie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzonego Uchwałą [...]. Ww. decyzja z dnia [...] czerwca 1994 r. nie została wzruszona i stała się ostateczna w dniu 15 czerwca 1994 r. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że wnioskodawcy U. F., D. S. oraz J. P. nie otrzymali odszkodowania - gwarantowanego im na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Z 1991 r., poz. 127, Nr 103 ze zm.) - za przejęte po ulice przez Gminę Dzielnicę [...] działki o nr [...]. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skoro roszczenie o odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne (poprzednio pod budowę ulic), nie ulega przedawnieniu, a zatem, może być dochodzone w każdym czasie, czyli także po ustaniu mocy obowiązującej aktu prawnego, w oparciu o który dokonano podziału nieruchomości. Wprawdzie, w dniu [...] czerwca 1994 r. wnioskodawcy złożyli do organu oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania za przejęte działki, jednakże w ocenie Sądu oświadczenie to nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jak i nie wywołuje także na gruncie aktualnie obowiązującego art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 nr 102 poz. 651 ze zm.). Ponadto, zauważenia wymaga, iż w oparciu o przepis ar. 10 ust. 5 ww. ustawy pojawił się pogląd w orzecznictwie, że skoro uprawnienie odszkodowawcze nie jest samodzielnym prawem lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości i przepis art. 10 ust. 5 nie daje podstawy do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną) nieruchomość, to zrzeczenie się roszczenia odszkodowawczego nie ma mocy prawnej. Podkreślić jednak należy, iż na gruncie aktualnie obowiązującego art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który to przepis miałby zastosowanie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że wszelkie rokowania i uzgodnienia co do wysokości odszkodowania mogą być skutecznie prowadzone po uoostatecznieniu się decyzji podziałowej, także ewentualne zrzeczenie się odszkodowania przez byłego właściciela może nastąpić po powstaniu roszczenia, tj. po przejściu na własność gminy działek wydzielonych pod budowę ulic dla obsługi nowo powstałych działek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00 – Lex nr 81734; z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OSK 417/06 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 – Lex nr 281387, z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 238/07 – Lex nr 552271). Powyższe stanowisko zyskuje w pełni akceptację Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy nim a organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Z powyższego wynika, że obowiązek wypłacenia odszkodowania powstaje dopiero po uzyskaniu ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału i może być on realizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub w postępowaniu administracyjnym. Tak więc wszelkie wcześniejsze postanowienia umowy (porozumienia, uzgodnienia) mają charakter deklaracji, czy ewentualnie umów przedwstępnych. Powyższe oznacza, że skoro wyrażenie zgody na nieodpłatne przejście ww. działek na rzecz Gminy Dzielnicy [...] nastąpiło jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (tym bardziej przed uzyskaniem cech ostateczności tej decyzji), to nie mogły one być prawnie skuteczne. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mógł zostać uznany za zasadny. Przyjęta bowiem przez Wojewodę [...] wykładnia tego przepisu jest prawidłowa. Nie można bowiem dokonywać jego interpretacji w oderwaniu od ust. 1, który to stanowi, m.in. iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Dopiero w tym dniu ma zastosowanie przepis ust. 3 art. 98, a więc przysługuje roszczenie o odszkodowanie i dopiero wtedy winny być przeprowadzone stosowne uzgodnienia co do jego wysokości, ewentualnie składane oświadczenia co do zrzeczenia się istniejącego już roszczenia. W związku z tym dokonane w tym zakresie oświadczenia między stronami, zanim została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, nie mogła mieć znaczenia dla oceny stosowania ust. 3 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewody [...] wyrażone w zaskarżonej decyzji, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. ----------------------- 8