II SAB/Wa 389/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. M.B. zwróciła się do Wójta Gminy P. – w trybie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – o udostępnienie faktury za wykonanie przedsięwzięcia z funduszu sołeckiego we wsi C. i przesłanie jej drogą elektroniczną w postaci zeskanowanej. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Wójt Gminy P. pismem z dnia [...] października 2012 r. poinformował wnioskodawczynię, że faktury nie mają waloru informacji publicznej, o której mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Nie stanowią one bowiem dokumentu urzędowego ani też innego dokumentu o charakterze publicznym. Faktury VAT – co do zasady – odzwierciedlają jedynie elementy kontraktu cywilnego w ramach zawartej umowy i służą jako dowód organom podatkowym, względnie w postępowaniu cywilnym. Wskazał, że stanowisko to wynika z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II SAB/Wa 6/11 i z dnia 7 maja 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wa 97/12. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.B. zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy P. do udostępnienia informacji zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. Po rozpoznaniu wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 496/12 zobowiązał Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku skarżącej M.B. z dnia [...] października 2012 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając przy tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądzając od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącej M.B. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wykonaniu powyższego wyroku, Wójt Gminy P. przy piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. przesłał M.B. fakturę VAT z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], dotyczącą zrealizowanego w 2012 r. przedsięwzięcia z funduszu sołeckiego we wsi C., wskazując, że z kopii dokumentu zostały usunięte dane identyfikujące wykonawcę inwestycji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) i ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W dniu [...] lipca 2013 r. M.B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy P., podnosząc, że jej wniosek z dnia [...] października 2012 r. nie został rozpatrzony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, gdyż przy piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy P. przesłał kopię faktury, jednakże ograniczył dostęp do zawartych w niej danych identyfikujących wykonawcę inwestycji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i ochronę danych osobowych, naruszając tym samym zasadę jawności finansów publicznych. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm. Wyjaśnił, że anonimizacji danych wystawcy faktury dokonano w związku z prawem tego podmiotu do ochrony danych osobowych, jak również ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, wobec braku jego zgody na udostępnienie danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku, o czym stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 496/12, zobowiązując Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku skarżącej M.B. z dnia [...] października 2012 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając przy tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądzając od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącej M.B. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ma to istotne znaczenie, bowiem skarżąca przedmiotem skargi w tej sprawie uczyniła także bezczynność Wójta Gminy P. w zakresie rozpatrzenia tego samego wniosku z dnia [...] października 2012 r., twierdząc, że nie został on prawidłowo zrealizowany, gdyż organ dokonał anonimizacji danych zawartych w fakturze VAT z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], powołując się na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) i ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Skarżąca kwestionuje zatem nie samą zwłokę organu w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] października 2012 r., gdyż ten – jak sama zauważa – został zrealizowany, ale zmierza do zbadania legalności czynności udostępnienia zanonimizowanej faktury, używając w tym celu skargi na bezczynność. Ustrojowa doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli uzasadnia umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa). Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona prywatności, ochrona tajemnicy przedsiębiorcy), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Powyższe rozważania natury konstytucyjnej wskazują, że – co do zasady – ustrojodawca dostrzega potrzebę ograniczeń wolności i praw, w tym prawa do informacji publicznej, z uwagi na ochronę innych wartości konstytucyjnych, niemniej jednak ocena prawidłowości wydanego aktu czy podjętej czynności organu administracji publicznej w aspekcie tych rozważań i przeprowadzenie testu proporcjonalności nie mogą odbywać się w sprawie, w której przedmiotem jest zarzucana bezczynność organu. W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny nie może bowiem przeprowadzać kontroli legalności aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż skarga na bezczynność służy jedynie zwalczaniu zwłoki organu w rozpatrywaniu wniosku. M.B., czyniąc przedmiotem skargi bezczynność Wójta Gminy P., de facto kwestionuje nie zwłokę organu w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] października 2012 r., lecz domaga się kontroli legalności czynności materialno – technicznej, polegającej na udzieleniu jej informacji publicznej w postaci dokumentu zanonimizowanego. Skarżąca używa więc środka prawnego, który służy zupełnie innym celom. Skoro żądana kopia faktury VAT z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] została skarżącej udostępniona, to w takiej sytuacji oczywistą jest rzeczą, że o bezczynności organu w zakresie realizacji wniosku z dnia [...] października 2012 r. nie może być mowy i Sąd nie może wydać wyroku zobowiązującego organ do ponownego rozpatrzenia tego samego wniosku, nie może również w tym postępowaniu ocenić prawidłowości udzielenia zanonimizowanej informacji, wszak dokonując oceny w tym zakresie, Sąd wyszedłby poza granice zaskarżenia. Sąd mógłby poddać kontroli prawidłowość czynności, polegającej na udostępnieniu przy piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. zanonimizowanej faktury, gdyby skarżąca przedmiotem skargi – po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o czym stanowi art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – uczyniła tę czynność, nie zaś bezczynność organu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Wójta Gminy P. o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy).