II OZ 64/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 553/13 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wraz z towarzyszącymi obiektami oraz infrastrukturą niezbędną do prawidłowej realizacji funkcji przeznaczenia podstawowego w Gminie [...] postanawia: oddalić zażalenie. Pismami z dnia [...] czerwca 2013 r. adresowanymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. S. wyraził swoje stanowisko w przedmiocie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie skargi wniesionej przez Wojewodę Zachodniopomorskiego oraz w sprawie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² wraz z towarzyszącymi obiektami oraz infrastrukturą niezbędną do prawidłowej realizacji funkcji przeznaczenia podstawowego w Gminie [...]. W odpowiedzi na wezwanie sądu, o sprecyzowanie ww. pism wnioskodawca oświadczył, iż wnosi o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody na ww. uchwałę z [...] lutego 2013 r. Sąd odmówił wnioskodawcy dopuszczenia go do udziału w sprawie, wskazując m.in. na rozumienie art. 33 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd stwierdził ponadto, że udział w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia, w ocenie sądu, odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. określający przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała nie została podjęta w trybie postępowania administracyjnego w oparciu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jako akt stanowienia prawa miejscowego przez upoważniony do tego organ. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze. zm.). Sąd wskazał na art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g. i stwierdził, że wniesienie przez organ nadzoru skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że kwestia legalności uchwały staje się sprawą administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wystąpienie przez wojewodę do sądu administracyjnego ze skargą o stwierdzenie nieważności uchwały po upływie 30 dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1, w ramach ustawowo przyznanych kompetencji nadzorczych wyklucza, analogicznie jak w postępowaniu nadzorczym, udział innych osób w postępowaniu sądowym. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego skarga dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Od tego postanowienia wnioskodawca złożył zażalenie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że jego udział w tym postępowaniu jest wykluczony. Wniósł o uchylenie tego postanowienia i dopuszczenie go do udziału w sprawie. Wskazał, że z art. 33 § 2 k.p.a. nie wynika, iż dotyczy on jedynie postępowania regulowanego przepisami k.p.a., nie zaś innymi ustawami. Kontrola wojewody nad samorządem terytorialnym nie wyklucza bowiem zaskarżenia uchwały do sądu. Wnioskodawca składał uwagi do projektu planu, lecz nie zostały one uwzględnione. Swój interes prawny upatruje w art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku oddalenia skargi zablokuje mu drogę do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei art. 33 § 2 p.p.s.a. stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Należy zwrócić uwagę, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje u.s.g. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody Zachodniopomorskiego wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego - ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wyklucza więc udział w nim innych uczestników postępowania na podstawie regulacji p.p.s.a. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy (por. postanowienie NSA z 29 IX 2010 r., sygn. akt II OZ 899/10). Jedynie w przypadku określonym w art. 98a u.s.g., przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Samodzielną skargę do sądu może wnieść również podmiot spełniający warunki określone w art. 101 u.s.g. W zakresie legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią bowiem lex specialis w stosunku do regulacji p.p.s.a. Oznacza to, że nie mają do niej zastosowania ogólne regulacje p.p.s.a. Ponadto, skarga w przedmiotowym postępowaniu została wydana ponadto w innym trybie – nadzoru wojewody nad jednostką samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zasadnie odmówił K. S. dopuszczenia do udziału w sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.