II GSK 790/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt III SA/Po 1278/12 w sprawie ze skargi T. S.A. w P. (poprzednio: E. – K. W. Sp. z o. o.) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P., 2. zasądza od T. S.A. w P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1278/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. (dalej: WSA P. lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi T. S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. (dalej: WITD) z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. GITD, jako organ II instancji, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania E. – K. W. Spółki z o.o. (obecnie T. S.A.) utrzymał w mocy decyzję WITD o z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą to decyzją nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3500 zł. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zatrzymany w dniu [...] marca 2009 r. przez inspektorów transportu drogowego pojazd marki M. –B. o nr rej. [...] jest pojazdem specjalnym szynowo-drogowym. Protokół kontroli zawierał stwierdzenie, że pojazd poruszał się do siedziby skarżącej spółki po wykonanej usłudze demontażu sieci na kolei. W chwili kontroli ww. pojazdem przewożone były m.in. drabiny, pachołki ostrzegawcze, liny etc. W czasie kontroli kierowca pojazdu nie okazał karty opłaty drogowej to jest odcinka kontrolnego i winiety samoprzylepnej oraz wypisu z zaświadczenia umożliwiającego przewozy drogowe na potrzeby własne ani licencji na transport rzeczy. Według organu, doszło zatem do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (3000 zł) oraz prawidłowego wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty podczas wykonywania przewozu na potrzeby własnym (500 zł) tj. brak wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, dalej: u.t.d.). W toku postępowania administracyjnego na wezwanie WITD, Spółka złożyła zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1391/09 WSA w W. oddalił skargę spółki, stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja WITD nie naruszały ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego. Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 529/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w W. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w W. wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1444/11 uchylił decyzję z dnia [...] maja 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, określony w art. 42 ust. 1 u.t.d. powstaje w przypadku wykonywania przewozu drogowego. Sąd stwierdził, że kluczowe dla sprawy było ustalenie, czy przejazd skontrolowanego pojazdu specjalnego, należącego do skarżącej Spółki stanowił przewóz drogowy, czy też inną czynność. Według Sądu, kwestię sporną w sprawie stanowiło ustalenie czy skontrolowany pojazd jako pojazd specjalny jest przedmiotowo wyłączony z mocy przepisów prawa z konieczności uiszczania za przejazd nim po drogach krajowych stosownej opłaty. WSA wskazał, że ustawodawca w art. 2 pkt 36 ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazdy specjalne określił jako pojazdy samochodowe lub przyczepy przeznaczone do wykonywania specjalnej funkcji. Dla wykonywania specjalnej funkcji może być niezbędne przewożenie osób lub rzeczy ściśle związanych z wykonywaniem specjalnej funkcji. Sąd stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazywał jednoznacznie, czy przewożone skontrolowanym pojazdem rzeczy i osoby były niezbędne do wykonywania przez ten pojazd jego funkcji specjalnych. Organy nie przeprowadziły na tą okoliczność żadnych dowodów. Nadto ze sprawy nie wynikało, jakie czynności były wykonywane przez ten pojazd w chwili kontroli – czy były one związane z realizacją funkcji specjalnych, czy też nie. Wobec tego Sąd nakazał organom przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wyjaśnienie wskazanych wątpliwości, stanowiących istotę sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia z dnia [...] marca 2012 r. WITD umorzył postępowanie w sprawie a GITD decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organy uznały, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454, dalej: ustawa z dnia 16 września 2011 r.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., w stanie prawnym z dnia ponownego orzekania przez organy nie było podstaw do sankcjonowania strony karą pieniężną. Organ podkreślił, że stosownie do treści art. 8 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391), z dniem 30 czerwca 2011 r. stracił moc art. 42 u.t.d. Natomiast w obecnym stanie prawnym istnieje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, co wynika z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej: u.d.p.). Sankcja za to naruszenie nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje treść art. 13k u.d.p. Według organu, obecnie system poboru opłat jest całkowicie odmienny od dotychczasowego. Nie istnieją zatem żadne podstawy prawne umożliwiające sankcjonowanie naruszeń powstałych pod rządami art. 42 u.t.d. w oparciu o obecny stan prawny, tj. ustawę o drogach publicznych. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że niezasadne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, wobec faktu umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji w związku ze zmianą przepisów w zakresie ponoszenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Według organu, rozstrzygnięcie należało oprzeć na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie organu ze względu na zaistniałe zmiany w stanie prawnym, ocena prawna dokonana przez Sądy utraciła moc wiążącą. W skardze do Sądu na powyższą decyzję, spółka T. zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, zakwestionowała motywy, jakie legły u podstaw umorzenia postępowania. Według spółki postępowanie powinno zostać umorzone, ponieważ skarżąca nie dopuściła się naruszeń ustawy o transporcie drogowym. WSA w P. orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Sąd I instancji wskazał, że organy nie wywiązały się z obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a., gdyż nie zrealizowały wytycznych zawartych w prawomocnych wyrokach NSA i WSA w W., które wbrew stanowisku organu nie utraciły mocy wiążącej. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do zmiany stanu prawnego, ani stanu faktycznego. Organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny określonych w orzeczeniu faktów, a przez to orzekły w sposób dowolny o umorzeniu postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, skoro ustawodawca nie przewidział w ustawie nowelizacyjnej z dnia 16 września 2011 r. przepisów przejściowych, które explicite wskazywałyby na obowiązywanie do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie przepisów nowych, to w okolicznościach sprawy zmiana stanu prawnego, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2012 r. nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dla oceny wywiązania się podmiotu wykonującego transport drogowy z obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 42 ust. 1 u.t.d., miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna organów, w zakresie wykonywania przez stronę przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, powinny w dalszym ciągu odnosić się do treści art. 42 u.t.d. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Przy czym sam fakt uchylenia art. 42 u.t.d. nie tworzy podstawy do zwolnienia podmiotu wykonującego przewóz drogowy od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, nałożonej tytułem sankcji za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, skoro na skutek tej zmiany w istocie zmienił się wyłącznie techniczny sposób poboru tych opłat, który został uregulowany w innym akcie prawnym. W myśl przywołanego art. 13k u.d.p., ustawodawca utrzymał obowiązek uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych, określając tożsamą sankcję w wysokości 3000 zł za uchybienie temu obowiązkowi. Dalej Sąd wskazał, że w odniesieniu do wymierzenia stronie kary za brak posiadania przez kierowcę w momencie kontroli wypisu z zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10 u.t.d., organy zasadnie zwróciły uwagę, że w stanie prawnym z dnia orzekania nie było podstaw do sankcjonowania karą pieniężną naruszenia polegającego na niewyposażeniu kierowcy w odpowiednie dokumenty. Jednak, wiążący dla organów orzekających miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Z drugiej zaś strony rozstrzygnięcie w tym względzie uzależnione będzie od ustaleń faktycznych w zakresie ziszczenia się przesłanek do wymierzenia spółce kary za nieuiszczenie wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, przede wszystkim zaś od ustalenia, czy czynności wykonywane przez pojazd należący do spółki w chwili kontroli były związane z realizacją funkcji specjalnych. Sąd I instancji zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji niedopuszczalne było zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Ocena oprawna organu, według reguł przedstawionych powyżej, będzie zdaniem Sądu możliwa dopiero w następstwie wyczerpującego ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GITD. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie ma on zastosowania do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych wymienionego w art. 42 ust. 1 u.t.d. który to przepis obowiązywał do dnia 30 czerwca 2011 r., podczas gdy przepis art. 10 ustawy zmieniającej stanowi, że "przepisu ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, 2) naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, aby w sprawie organy zastosowały nieobowiązujący już na dzień wydania obu decyzji przepis art. 42 u.t.d., podczas gdy wskazany przepis prawa nie obowiązywał w związku z treścią art. 8 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw z dniem 30 czerwca 2011 r. zatem organy obu instancji nie mogły stosować nieobowiązujących regulacji prawnych; 3) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy obu instancji naruszyły wskazane przepisy, podczas gdy organy obu instancji orzekły na materiale dowodowym wystarczającym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. 4) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy obu instancji nie zastosowały się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 24 sierpnia 2011 r. oraz NSA z dnia 18 maja 2011 r., w zakresie ustalenia, czy podczas wykonywania przewozu drogowego kontrolowanym pojazdem samochodowym realizowana była funkcja specjalna pojazdu samochodowego, podczas gdy ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jak również wytyczne, co do sposobu postępowania tracą moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił w jej uzasadnieniu. W uzasadnieniu zarzutu sformułowanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej organ wskazał m.in. że nie ma racji Sąd I instancji, iż ustawa z dnia 16 września 2011 r. nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy a to ze względu na uregulowanie zawarte w art. 10 tejże ustawy, który to przepis jest przepisem przejściowym. Według organu, analiza stanu prawnego w zakresie dotyczącym opłat za przejazd po drogach krajowych prowadzi do wniosku, że po dniu 1 stycznia 2012r. nie można było nałożyć na skarżącą spółkę kary pieniężnej za brak winiety stwierdzony w dniu kontroli tj. [...] marca 2009r., co z kolei uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Trafny jest zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego tj. art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244. poz. 1454, ). Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia wyroku wyraził pogląd, że w ustawie nowelizującej z dnia 16 września 2011 r. ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych, które wprost wskazywałyby na obowiązywanie do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie (..). To stanowisko pomija unormowanie zawarte w art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. Z tego względu należy stwierdzić, że WSA w P. bez dokonania interpretacji wymienionego art. 10 ustawy nowelizującej, (w tym również wykładni tego przepisu w aspekcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 36/12) arbitralnie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zmiana stanu prawnego, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2012 r., nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Doprowadziło to w konsekwencji do wyprowadzenia przedwczesnego i niczym niepopartego wniosku o niedopuszczalności zastosowania przez organ art. 105 § 1 k.p.a. a więc umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty, o której mowa w art. 42 ust.1 u.t.d. (za przejazd pojazdu po drodze krajowej). Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, iż w zakresie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej za brak wypisu z zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust.10 u.t.d. umorzenie postępowania było prawidłowe, ponieważ w stanie prawnym z dnia orzekania nie było podstaw do sankcjonowania karą pieniężną naruszenia polegającego na niewyposażeniu kierowcy w odpowiednie dokumenty. To stanowisko Sądu I instancji nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Błędne stanowisko WSA w P., co do braku przepisów przejściowych w ustawie z dnia 16 września 2011 r. musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Powtórnie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie dokonać wykładni przepisu art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw a następnie rozstrzygnąć, czy można było nałożyć na skarżącą spółkę sankcję administracyjną za brak winiety. Należy przy tym dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może takiego zabiegu dokonać w sytuacji, gdy nie wykonał tego Sąd I instancji, bowiem działanie takie naruszałoby podstawowe prawa i wolności zagwarantowane konstytucyjnie w państwie prawnym (v. ustanowiona w art. 176 ust.1 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania przed sądem). W zaistniałej sytuacji pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za przedwczesne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).