II SAB/Ol 169/12

Dnia 12 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 roku sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Spółki A w udzieleniu informacji publicznej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 8 listopada 2012r. skarżący A. K., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wystąpił do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w O. S.A. o udostępnienie informacji dotyczących kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej realizowanej przez adresata wniosku. W tym informacji czy prowadzeniem kontroli biletów w autobusach zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w Przedsiębiorstwie, czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, jaka jest jej nazwa, adres, okres na jaki zawarto umowę i jakie są zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka ilość osób dokonuje kontroli biletów w autobusach. Domagał się również przesłania wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli. W odpowiedzi, pismem z dnia 13 listopada 2012r. (przesłanym listem zwykłym) Prezes Zarządu spółki odmówił udzielenia żądanej informacji, uzasadniając, iż Przedsiębiorstwo nie jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 6 grudnia 2012r. A. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w O. S.A., wnosząc o zobowiązanie tego podmiotu do udostępnienia żądanej informacji. Podniósł, że PKS w O. S.A. jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na zasadzie art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. c) i f) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego oraz dysponuje majątkiem publicznym. W szczególności Przedsiębiorstwo świadczy usługi dowozu dzieci do szkół na zlecenie i ze środków miast B. i O., jak również otrzymuje za pośrednictwem Marszałka Województwa dopłaty z budżetu państwa do biletów z ulgą ustawową. Skarżący wskazał, iż 15% akcji spółki posiada Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący spółkę radca prawny, wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podkreślił, że skarżącemu została udzielona pisemna odpowiedź, którą należy uznać za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Niezależnie od tego w ocenie spółki, nie jest ona podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy, nie spełnia również kryteriów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Przedsiębiorstwo wykonuje bowiem przewóz w trybie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm.), na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, potwierdzenia zgłoszenia przewozu lub decyzji o przyznaniu otwartego dostępu. Pełnomocnik wskazał, że udzielanie przez Marszałka Województwa dopłat do biletów ustawowych następuje na podstawie przedstawionego przez przewoźnika udokumentowanego wykazu poniesionych kosztów lub utraconych korzyści w związku ze stosowaniem uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym (art. 50 ust. 1 wskazanej ustawy). Natomiast wykonywanie zadań przewozowych polegających na dowożeniu dzieci do szkół ze środków jednostek samorządu terytorialnego, realizowane jest w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Zdaniem spółki w powyższych przypadkach nie można mówić o wykonywaniu zadań publicznych lub dysponowaniu majątkiem publicznym. Okoliczność, że Skarb Państwa posiada w PKS w O. S.A. 15 % akcji nie może stanowić podstawy do udzielenia informacji, gdyż taki udział nie jest rozumiany jako pozycja dominująca w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik wskazał, że do pojęcia zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005r., sygn. I OPS 1/2005. Zauważył ponadto, że udzielenie żądanych informacji doprowadziłoby do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa PKS, jak również podmiotów współpracujących ze spółką. W piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2012r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdził, że brak jest potwierdzenia doręczenia mu jakiegokolwiek pisma. Ponadto, powołując się na wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt IV SAB/GI 73/12, podniósł, że zadania publiczne to zadania dotyczące społeczeństwa lub społeczności lokalnej, służące realizacji interesu publicznego. Będą to zatem nie tylko czynności, w których demonstruje się władztwo podmiotów, ale także działania o charakterze niewładczym, które mają na celu realizację potrzeb społecznych lub organizację życia publicznego. Wobec tego do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne powinno się zaliczać także te, które wykonują tzw. funkcje zlecone administracji. Zdaniem skarżącego bezspornie jako zadanie publiczne należy traktować zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie lokalnego transportu. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2013r. pełnomocnik spółki podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Podał, że PKS nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, także zakres żądanej informacji nie stanowi informacji publicznej. Dlatego pismo odmawiające udzielenia informacji było wystarczającą reakcją na wniosek. Stwierdził, że nie jest prawdą, jakoby PKS dysponował jakimkolwiek majątkiem publicznym miast O. i B. Dowóz dokonywany jest własnymi środkami transportu przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270ze zm., dalej jako: ppsa). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ppsa, jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy jak i procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się zainteresowany, nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. A więc, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku skarżący uczynił Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w O. S.A., domagając się udostępnienia informacji dotyczących organizacji kontroli biletów w autobusach tej spółki. Prezes zarządu udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej, wyjaśniając, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Rozważając zasadność tego stanowiska w oparciu o akta sprawy oraz powoływane przez spółkę ustawy, na podstawie których między innymi realizuje swoją działalność przewozową, jak również analizując pod tym kątem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w O. S.A., a tym samym w sprawie nie może mieć zastosowania powoływany w skardze art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f tej ustawy. Wnioskowane przez stronę skarżącą dane, dotyczące przeprowadzanych kontroli biletów w autobusach i zasad wynagradzania podmiotu kontrolującego, nie stanowią informacji publicznej. Przez co skarżący nie może dochodzić udostępnienia ich treści w trybie wskazanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji rozpatrując żądanie zawarte we wniosku skarżącego, organ spółki mógł poprzestać na stwierdzeniu niezasadności wniosku, co uzasadniało oddalenie skargi. Sąd zważył w tym względzie, iż zakres pojęcia informacji publicznej interpretować należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom, i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03 oraz wyrok z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. I OSK 1774/10 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Art. 6 zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. W szczególności informację publiczną, stosownie do art. 6 ust. 2 pkt c ustawy stanowią dane dotyczące szeroko rozumianej działalności podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej, za informację publiczną uznaje wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, trzeba zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów, ale znajdujące się w posiadaniu podmiotów wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Zatem rozstrzygające jest tutaj, wobec żądania skarżącego dotyczącego danych z zakresu działalności spółki akcyjnej realizującej ogólnie dostępne usługi przewozowe, czy wezwany podmiot mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych z mocy art. 4 ust. 1. Przepis ten zawiera przykładowy katalog podmiotów, wymienionych punktach od 1 do 5, których istota ma polegać na wykonywaniu zadań publicznych. W szczególności, w myśl punktu 5 obowiązane do udzielania informacji publicznej zostały podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie zauważa się, iż użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 31 stycznia 2013r. sygn. akt II SAB/Ol 3/13, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 5 lutego 2013r. sygn. akt II SAB/Po 83/12). Przy czym w literaturze przedmiotu wskazuje się, że poprzez wskazanie w pkt 5 tego artykułu kategorii innych niż publiczne "osób lub jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" zakres ten obejmuje podmioty prywatne (przedsiębiorców, organizacje społeczne, szkoły wyższe itd.), które dysponują środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań (tak: Michał Kłaczyński Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX/el. 2003). W ocenie składu orzekającego fakt, iż Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w O. S.A. zaspokaja zbiorowe potrzeby w zakresie lokalnego transportu, jak to zaznaczał skarżący, nie może przesądzać o zobowiązaniu tego podmiotu do udzielania informacji dotyczących jego działalności, w tym współpracy z innymi podmiotami w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stoi na stanowisku, że prócz powszechności świadczonych usług, o realizacji zadań publicznych, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decydować powinno działanie na zasadzie władztwa administracyjnego. Poza tym ewentualne zlecenie spółce realizacji zadań publicznych jako administratorowi, musiałoby się wiązać z zapewnieniem na ten cel stosownego budżetu ze środków publicznych. W niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują. Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w O. świadczy usługi przewozowe według zasad uregulowanych w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r. Nr 5, poz. 13 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. W myśl ust. 2 tego artykułu publiczny transport zbiorowy (z wyłączeniem transportu kolejowego) może odbywać się na podstawie: umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz potwierdzenia zgłoszenia przewozu. Przyznawanie uprawnień w tym względzie przysługuje organizatorom publicznego transportu zbiorowego, którymi są odpowiednie organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniające funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze (art. 4 ust. 1 pkt 9 i art. 7 ust. 1 i 4). Organy te mają rozpoznać zapotrzebowanie w zakresie transportu zbiorowego, opracować plan i zapewnić warunki do realizacji transportu. Uprawnionym do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób jest przedsiębiorca, spełniający warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu, może być to osoba fizyczna, osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna, która dokonała zgłoszenia o zamiarze wykonywania takiego przewozu do organizatora właściwego ze względu na obszar lub zasięg przewozów i któremu organizator potwierdził zgłoszenie przewozu w formie decyzji administracyjnej (art. 4 ust. 1 pkt 11, art. 34 ust. 1 ustawy). Natomiast umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, zawierane z operatorem publicznego transportu zbiorowego, którym może być samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób (art. 4 ust. 1 pkt 8), zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, podejmowane są w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych albo ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, albo ustawy o transporcie zbiorowym (art. 22 ustawy). Są to umowy cywilnoprawne, których przedmiotem jest stosunek zobowiązaniowy oparty na świadczeniu wzajemnym. Przewoźnik-operator wykonuje usługę transportu za co otrzymuje wynagrodzenie. Nie może być tutaj więc mowy o dysponowaniu przez przewoźnika środkami publicznymi. W tym przypadku to organizator transportu, czyli odpowiednie organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, tj. wójt, burmistrz prezydent miasta, starosta, marszałek województwa są administratorami środków publicznych, które rozdysponowują na działania wynikające z powołanej ustawy, a nie przewoźnicy, którzy otrzymali jedynie zapłatę za swoje usługi. Podobny mechanizm dotyczy korzystania przez przewoźników z dopłat w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym (art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy). Przepis ten wyraźnie stanowi, że jest to jedynie rekompensata z tytułu utraconych przychodów. Dlatego i w tym zakresie nie można stwierdzić dysponowania przez spółkę środkami publicznymi. Pełnomocnik spółki wyjaśnił, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w O. korzysta z własnych środków transportu. Jest to spółka akcyjna, która powstała co prawda w wyniku komercjalizacji Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w O., na podstawie aktu komercjalizacji z dnia "[...]"r. Rep. A Nr ‘[...]", jednak Skarb Państwa nie jest jedynym akcjonariuszem przekształconego przedsiębiorstwa. Sam skarżący w skardze przyznał, że Skarb Państwa posiada tylko 15 % akcji spółki. Nie ma więc pozycji dominującej, co wyklucza zastosowanie w sprawie art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując stwierdzić należy, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w O. S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie jest władzą publiczną ani innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, wskazanym w art. 4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tych okolicznościach wystąpienie skarżącego prawidłowo uznano za niezasadne. Z tego też powodu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.