II GSK 230/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Anna Nowak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. [...] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1408/13 w sprawie ze skargi C. [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. [...] Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1408/13, oddalił skargę C. H. P. M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) odmówił C. H. P. M. Sp. z o.o. w W. wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc kwiecień 2012 r. Organ stwierdził, że strona nie spełnia 6 % wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, którego osiągnięcie zgodnie z art. 26a ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o rehabilitacji) jest warunkiem koniecznym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła C. H. P. M. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 26 a ust. 1a i art. 2 pkt 6 ustawy o rehabilitacji oraz stwierdził, że jako wskaźnik zatrudnienia osób niepełnoprawnych należy rozumieć przeciętny miesięczny udział procentowy osób niepełnosprawnych w zatrudnieniu ogółem, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Nie jest zatem właściwa wykładnia przepisów ustawy o rehabilitacji polegająca na przyjęciu, że w przypadku zatrudniania pracowników z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, ze schorzeniami szczególnymi powinni być oni liczeni podwójnie przy wyliczaniu wskaźnika zatrudniania osób niepełnosprawnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że organ I instancji trafnie wskazał, iż analizując wniosek strony Wn-D za miesiąc kwiecień 2012 r., należało odmówić wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż ww. wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w tym miesiącu wyniósł 3,55 %. Organ odwoławczy podniósł, że strona jest zobowiązana posiadać wiedzę na temat powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym dotyczących przysługujących jej uprawnień. Nie powinna była zatem oczekiwać na odpowiedź PFRON w zakresie wyliczenia wymaganej liczby zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych, umożliwiającego otrzymanie dofinansowania. Organ wskazał, że wypłata dofinansowania za okres od stycznia do września 2011 r. oraz przywrócenie terminu do złożenia wniosków Wn-D za miesiące od czerwca do grudnia 2010 r. nie dowodzi akceptacji interpretacji przepisów przez organ, a co najwyżej może wskazywać, że pracownik weryfikujący wniosek merytorycznie nie poddawał w wątpliwość oświadczenia pracodawcy o spełnieniu warunków niezbędnych do uzyskania dofinansowania. Odnosząc się do argumentu spółki dotyczącego tego, że każdy wniosek o dofinansowanie w systemie Sidor - w tym wniosek za kwiecień 2012 r., zatwierdzony był komunikatem PFRON: "Dokument jest sprawdzony merytorycznie i rachunkowo. Dokument poprawny." podkreślono, że status dokumentu w systemie SODiR nie przesądza o tym, że wnioskodawca spełnia przesłankę 6% wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, gdyż wskaźnik ten jest sprawdzany podczas weryfikacji merytorycznej przez pracownika Funduszu. Organ nie uwzględnił również zarzutów niepoinformowania strony w sposób niebudzący wątpliwości o terminie i sposobie ustosunkowania się do zarzutu niespełnienia wymaganego prawem wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Pisma z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz z dnia [...] października 2012 r. informowały podmiot o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wobec czego organ I instancji dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. spółka miała możliwość złożenia zażalenia do Ministra Pracy i Polityki Społecznej na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, czego nie uczyniła. Wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że interpretacja przepisu art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie budzi wątpliwości, gdyż ustawodawca jednoznacznie wskazał, że zatrudnienie i wskaźnik, ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3. Zwrot "odpowiednio na zasadach" nie świadczy o tym, by przy obliczaniu wskaźnika można było stosować inne wyjątki określone w pozostałych ustępach art. 21. Sąd podkreślił, że gdyby zamierzeniem ustawodawcy było dopuszczenie stosowania całego art. 21 ustawy o rehabilitacji przy obliczaniu przedmiotowego wskaźnika zatrudnienia, nie wymieniałby jego poszczególnych ustępów. Za taką interpretacją przemawia także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 228, poz. 2262), z którego wynika, iż dodanie ust. 1a do art. 26b ma na celu jasne określenie zasad ustalania wskaźników i stanów zatrudnienia w celu ustalenia, czy i w jakim zakresie pracodawca jest uprawniony do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Odwołanie się do art. 21 ust. 5 ustawy przy ustaleniu wskaźników i stanu zatrudnienia do celów realizacji zadania, o którym mowa w art. 26a-c, ma na celu wyraźne wskazanie zamkniętego katalogu wyłączeń pełnosprawnych pracowników, o których mowa w tym przepisie, ze stanu zatrudnienia ogółem przy ustaleniu wskaźników zatrudnienia. Sąd zauważył ponadto, że ustawodawca dokonał rozróżnienia ulg w przypadku obliczania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, uzależniając je od tego, czy dotyczy miesięcznych wpłat na Fundusz o jakich mowa w art. 21 ust. 1, czy też dotyczy to miesięcznego dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia o jakich mowa w art. 26b ust. 1 ustawy o rehabilitacji, wówczas art. 21 ust. 4 nie ma zastosowania. Zdaniem WSA, skarga jest bezzasadna również z powodu argumentów przytoczonych przez sama skarżącą, która przyznała, że w kwietniu 2012 r. wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wyniósł u niej 3,55%. Brak ustosunkowania się przez organ na piśmie do zgłoszonych przez spółkę wątpliwości dotyczących wykładni przepisów ustawy nie ma, w ocenie WSA, znaczenia w sprawie. Podobnie gdy chodzi o uwzględnienie wniosku dotyczącego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie za miesiące czerwiec – grudzień 2010. Wniosek ten miał charakter formalny, a jego uwzględnienie nie przesądzało o zasadności żądania, którego dotyczył. Sąd wskazał, że podobna sytuacja zachodzi także w przypadku prezentowania odmiennych ocen odnośnie wniosków skarżącej spółki o dofinansowanie dotyczących innych okresów. Organ zobowiązany jest do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu. Od tej chwili ma obowiązek stosowania właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzję na tej samej podstawie prawnej. WSA stwierdził, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy. Zatem naruszenie art. 8 k.p.a. stanowi wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych – w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów – ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie, wobec czego zarzuty skargi nie mogły być skuteczne. II Skargę kasacyjną złożyła C. H. P. M. Sp. z o.o. w W. Wyrok zaskarżono w całości oraz wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania przed Sądem I instancji, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuchyleniu w całości decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] oraz decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia ww. decyzji w postaci naruszenia przez organy administracji art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organy postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej , polegające na wydaniu decyzji, która jest sprzeczna z udzielanymi uprzednio informacjami w zakresie wyliczania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych przy ubieganiu się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej w przedmiocie otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto jedynie na naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem zatem strony powołującej się na niniejszą podstawę jest wykazanie nie tylko, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, ale też wyjaśnienie jaki mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie takiego zarzutu ma za zadanie wykazanie jego słuszności, a zatem musi zawierać argumenty mające na celu usprawiedliwienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuchyleniu decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2013 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy zauważyć, że zasada wyrażona w art. 8 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Oznacza to, że zainteresowana osoba, będąca uczestnikiem postępowania administracyjnego, nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwego działania organów administracji publicznej w tym zakresie. Zasada pogłębiania zaufania obywatela do Państwa wyrażona w przepisie art. 8 Kpa powinna być interpretowana formalistycznie. Oznacza to, że organ ma prawo do odmiennych ocen tych samych okoliczności prawnych, natomiast nie może to być wynikiem dowolności. Wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji celem przekonania strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to że przyczyną tego stanu rzeczy są istotne powody (vide wyrok WSA w W. z 19.10.2007 r., IV SA/Wa 859/07, Lex nr 394779) oraz wyrok WSA w G. z 16 lipca 2012 r., I SA/Gl 592/12). Powyższe zasady zostały w sprawie niniejszej dochowane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania na korzyść skarżącego, ponieważ interpretacja przepisu art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie budzi wątpliwości. Zatrudnienie i wskaźnik, ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3. Zwrot "odpowiednio na zasadach" nie świadczy o tym, by przy obliczaniu wskaźnika można było stosować inne wyjątki określone w pozostałych ustępach art. 21. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było dopuszczenie stosowania całego art. 21 ustawy o rehabilitacji przy obliczaniu przedmiotowego wskaźnika zatrudnienia, nie wymieniałby jego poszczególnych ustępów. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że decyzji jest sprzeczna z udzielanymi uprzednio informacjami w zakresie wyliczania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych przy ubieganiu się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia są jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami Sądu pierwszej instancji. Natomiast, zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Określona w art. 9 zasada informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej kształtuje obowiązki z niej wynikające w sposób zróżnicowany, tzn. w zależności od podmiotu, wobec którego mają być wykonywane. Obowiązek udzielania pełnej informacji stronom spoczywa na organie administracji w granicach określonych w art. 9 zdanie pierwsze, tzn. wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania. Granice tego obowiązku wyznaczają równocześnie granice uprawnień stron do żądania udzielenia wspomnianej informacji. Przepis ten zobowiązuje do udzielania informacji związanej z załatwieniem sprawy administracyjnej. Obowiązek organu prowadzącego postępowanie polegający na informowaniu i wyjaśnianiu stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest możliwe, ale zawsze w zakresie prowadzonego przez organ postępowania. Konkludując, obowiązek organu administracji, o którym mowa w art. 9 k.p.a., dotyczy należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie obejmuje tych praw i obowiązków, które podlegają ustaleniu w innym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie skarżący upatrywał naruszenia art. 9 k.p.a. w braku należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej w przedmiocie otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Analiza akt administracyjnych sprawi prowadzi do wniosku, że na gruncie tej sprawy organy informowały skarżącą przez całe postępowanie administracyjne o prawach i obowiązkach w przedmiocie otrzymywania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Tym samym zarzut ten jest nieuprawniony. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.