III SA/Gd 684/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 20 maja 2013 r. nr [...]. Decyzją z dnia 20 maja 2013 r. Burmistrz Miasta L., działając m.in. na podstawie art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U 2006, Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił J. T. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ przyznał, że wobec męża J. T. - E. T. ZUS wydał w dniu 10 kwietnia 2013 r. orzeczenie stwierdzające jego trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Uwzględnił również, że wnioskodawczyni opiekuje się mężem od 2002 r. - tj. od czasu, kiedy powstała niepełnosprawność E. T. - oraz, że od 2009 r. J. T. pozostaje bez pracy. Uznał jednak, że w sprawie nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją J. T. z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad mężem. W uzasadnieniu wskazano na fakt, że w okresie od 2002 r. do 2009 r., a więc już po powstaniu niepełnosprawności męża, J. T. pięciokrotnie pozostawała w zatrudnieniu ( tj. w okresach od 1 lipca do 31 sierpnia 2002 r., od 16 maja do 31 sierpnia 2003 r., od 1 lipca do 31 sierpnia 2004 r., od 1 lipca do 31 sierpnia 2005 r. oraz od 20 lipca do 31 sierpnia 2009 r. w Punkcie Gastronomicznym w Ł. należącym do E. K.). W decyzji wskazano dodatkowo, że w okresie od 1 lutego 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. J. T. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W złożonym odwołaniu J. T. wskazała, że decyzja została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Organ odmówił przyznania świadczenia pomimo tego, że wcześniej podejmowane przez odwołującą się prace miały charakter krótkotrwały, sezonowy i były podejmowane w latach, w których stan zdrowia męża pozwalał J. T. na pogodzenie opieki nad mężem z dorywczym zatrudnieniem. W odwołaniu zwrócono również uwagę, że wydana decyzja stoi w sprzeczności z przeprowadzonym w sprawie wywiadem środowiskowym, z którego wynika, że pracownik MOPS w L. pozytywnie zaopiniował wniosek o przyznanie wnioskującej zasiłku. Decyzją z dnia 1 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu i instancji, jako zgodną z prawem. Kolegium podkreśliło, że przyznanie świadczenia o którym mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest możliwe tylko w sytuacji, gdy opiekun rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W świetle ustaleń dotyczących czasu postania niepełnosprawności E. T. i podejmowanych przez wnioskodawczynię w latach 2002-2009 r. prac sezonowych, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o braku związku przyczynowego pomiędzy zakończeniem pracy, a zaistniałą ponad 6 lat wcześniej koniecznością opieki nad mężem. Podkreślono w szczególności, że organ nie był uprawniony do weryfikacji, czy stan zdrowia E. T. w 2009 r. pozwalał na pracę zawodową żony i w jakim stopniu uległ pogorszeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. T. wniosła o uchylenie decyzji, ma mocy których odmówiono jej prawa do zasiłku, ponosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca potrzymała stanowisko, że spełnia wszystkie wynikające z ustawy przesłanki, aby nabyć prawo do zasiłku, w tym rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem o znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, skarżąca wykonywała prace dorywcze i tylko do 2009 r., gdyż następnie stan zdrowia męża pogorszył się w takim stopniu, że musiała z tego zrezygnować i do chwili obecnej nie podejmuje takiej formy zatrudnienia. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że organ I instancji nie był uprawniony do weryfikacji stanu zdrowia E. T., w celu określenia czy pogorszył się on na tyle, że od 2009 r. nie pozwalał na pracę zawodową skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 20 maja 2013 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wnioskowanego na E. T.. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz /..../. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca – J. T. od dnia 31 sierpnia 2009 nie podejmowała żadnego zatrudnienia, a zatem w takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą, a datującą się od 2002 r. koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Tym bardziej, że w czasie trwania niepełnosprawności męża skarżąca kilkakrotnie w okresie od 2002 do 2009 r. podejmowała się dorywczych prac sezonowych. Ponieważ J. T. otrzymywała wcześniej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, organ drugiej instancji zaakcentował, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Sąd podkreśla, że aktualny stan zdrowia męża skarżącej - ustalony w toku wywiadu środowiskowego - jest bardzo zły. Pracownik socjalny potwierdził, że E. T. jest przewlekle chory - ma nowotwór, protezę lewej ręki, depresję, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Żona pilnuje dawkowania i przyjmowania leków. Pełne zaangażowanie skarżącej jest konieczne w codziennej pielęgnacji męża - uczestniczy w większości czynności samoobsługowych, przy nasileniu choroby - również karmi męża. W niniejszej sprawie stan zdrowia E. T. niewątpliwie dowodzi zatem, że skarżąca aktualnie nie może podjąć zatrudnienia, chcąc się faktycznie opiekować mężem. Wbrew przekonaniu organów stan zdrowia osoby niepełnosprawnej może tym samym stanowić okoliczność wprost potwierdzającą związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a opieką. W tym stanie rzeczy fakt, że w okresie 2002 - 2009 stan zdrowia męża pozwalał skarżącej na podejmowanie zatrudnienia - choć również tylko dorywczo - powinien pozostawać bez znaczenia dla oceny aktualnej możliwości przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, o który wnioskuje. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – z przyczyny sprawowania faktycznie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Przyjęcie wykładni zaproponowanej przez organy powodowałoby jednocześnie, że nawet w przypadku osób, które dokonały "rezygnacji z zatrudnienia" sensu stricto, specjalny zasiłek pielęgnacyjny stałby się świadczeniem przyznawanym, co do zasady, jednokrotnie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy, gdyż pod pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć także sytuację "rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.