I OZ 963/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Zabrzu M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt IV SO/Gl 19/13 o wymierzeniu grzywny Komornikowi Sądowemu przy Sądzie Rejonowym w Zabrzu M. K. w związku z nieprzekazaniem Sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt IV SO/Gl 19/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wymierzył Komornikowi Sądowemu przy Sądzie Rejonowym w Zabrzu M. K. grzywnę w wysokości 500 zł w związku z nieprzekazaniem Sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Zabrzu M. K. w przedmiocie informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że K. B. wniósł o wymierzenie Komornikowi Sądowemu przy Sądzie Rejonowym w Zabrzu grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, iż pismem z dnia 22 grudnia 2012 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej jednakże w przewidzianym terminie nie udzielono mu jakiejkolwiek odpowiedzi dlatego też wniósł, bezpośrednio do Sądu, skargę na bezczynność. Następnie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 lutego 2013 r. skarga została przekazana do organu celem nadania jej dalszego biegu. Jednak do dnia 5 kwietnia 2013 r. Komornik Sądowy nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku i nie przekazał powyższej skargi wraz z aktami administracyjnymi do Sądu. Ponadto skarżący dodał, że za wnioskowaną wysokością grzywny przemawia fakt, iż organ po raz kolejny odmawia przekazania jego skargi do Sądu albo dokonuje tej czynności po upływie 30-dniowego terminu. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że akta sprawy dotyczącej skargi K. B. przesłane zostały w dniu 16 kwietnia 2013 r. Nadto, powołując się na orzeczenie, które zapadło w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 22/13, podkreślił iż Sąd nie stwierdził, aby jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wymierzając grzywnę powołał się na art. 54 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i wskazał, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że skarga na bezczynność wpłynęła do Komornika Sądowego w dniu 26 lutego 2013 r., który przekazał ją dopiero w dniu 6 maja 2013 r., tj. ze znaczącym uchybieniem 15-dniowego terminu. Dodano również, że określając wysokość grzywny wzięto pod uwagę przede wszystkim długi okres jaki upłynął od otrzymania skargi przez organ do jej przekazania do Sądu oraz charakter sprawy będącej przedmiotem tej skargi. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Zabrzu M. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nie odrzucenie na tej podstawie wniosku strony z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej - przez przyjęcie, że działanie komornika sadowego należy do zakresu działania administracji publicznej i że komornik sądowy na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest organem administracji publicznej, podczas gdy komornik sądowy zgodnie z art. 758 k.p.c. i art. 759 § 1 k.p.c. oraz art. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji jest organem wykonawczym władzy sądowniczej działającym przy sądzie rejonowym i wykonującym czynności wyłącznie w sprawach egzekucji cywilnej i w związku z tym na podstawie art. 759 § 2 k.p.c. oraz art. 767 § 1 k.p.c. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji jako organ egzekucji cywilnej podlega wyłącznie kontroli sądu cywilnego i Prezesowi Sądu Rejonowego, przy którym działa, również w zakresie skarg na bezczynność czy zaniechanie dokonania czynności na podstawie art. 767 § 1 zd. drugie k.p.c. i art. 3 ust. 2 i ust. 4 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, b) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 10 Konstytucji i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niezastosowanie - przez przyjęcie, że mimo konstytucyjnego trójpodziału władzy i wywodzonej z niej zasady autonomii prawa cywilnego i administracyjnego, komornik sądowy jako organ wykonawczy władzy sądowniczej i podlegający w związku z tym kontroli władzy sądowniczej, stanowi jednocześnie na podstawie art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ administracji publicznej podlegający również kontroli przez sąd administracyjny na podstawie art. 1 w związku z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a., choć w zakresie swojej działalności komornik sądowy jako organ wykonawczy władzy sądowniczej podlega kontroli wyłącznie sądu powszechnego i Prezesa Sądu Rejonowego, przy którym działa, a to na podstawie cyt. wyżej art. 758 k.p.c. i art. 759 § 1 i § 2 k.p.c. oraz art. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, również w zakresie skarg na bezczynność czy zaniechanie dokonania czynności na podstawie art. 767 § 1 zd. drugie k.p.c. i art. 3 ust. 2 i ust. 4 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, zaś w zakresie czynności nie zastrzeżonych do kompetencji sądu i prezesa sądu rejonowego – Ministrowi Sprawiedliwości na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz samorządowi komorniczemu na podstawie art. 65 ust. 1 i ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, c) naruszenie art. 52 § 1 i 3 w zw. z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. - przez ich błędną wykładnię - przez przyjęcie, że dla wszystkich pism przychodzących innych, niż związane z prowadzeniem egzekucji i rejestrowanych w związku z tym w dzienniku "Kmo" do korespondencji ogólnej, komornik sądowy zakłada akta administracyjne, które po odmowie uwzględnienia wniosku strony i kolejnym piśmie strony niezadowolonej z otrzymanej odpowiedzi, zarejestrowanym pod kolejnym numerem dziennika "Kmo", komornik ma obowiązek przekazywać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a. i że na tej podstawie komornik sądowy zobowiązany jest do traktowania każdego pisma strony niezadowolonej z rozpatrzenia jej wniosku jako skargi na działanie administracji publicznej i przekazywania go Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu jako skargi strony na działanie organu administracji publicznej, także bez uprzedniego otrzymania wezwania pochodzącego od strony do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni w rozumieniu art. 52 § 1 i 3 P.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 37a i art. 69 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dn. 20 grudnia 2005 r. w sprawie określenia szczegółowych przepisów o biurowości i ewidencji operacji finansowych kancelarii komorniczych (Dz. U. Nr 266, poz. 2242) - przez ich niezastosowanie – przez przyjęcie, że komornik jako organ egzekucji sądowej prowadzi akta administracyjne, których nie przekazał Sądowi, mimo wpływu skargi, w ustawowym terminie; b) art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 10 Konstytucji i art. 758 k.p.c. oraz art. 21 § 1 w zw. z art. 22 § 1 pkt 2 i 3 i § 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych - przez ich niezastosowanie - przez przyjęcie że to komornik - mimo że nie jest on organem administracji publicznej ani też organem administracji sądowej - zobowiązany jest do udzielania informacji publicznych, a nie Prezes Sądu, przy którym działa komornik (lub Prezes Sądu Okręgowego albo Prezes Sądu Apelacyjnego, którym komornik składa coroczne sprawozdanie statystyczne z prowadzonej działalności w ramach czynności nadzoru na podstawie art. 66 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji), a niewątpliwie Prezes Sądu Rejonowego, Okręgowego lub Apelacyjnego jest organem administracji sądowej w zakresie nie związanym z orzekaniem na podstawie art. 22 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych we wszystkich sprawach administracyjnych sądu i podległych mu organów władzy sądowej i jednostek organizacyjnych oraz na podstawie art. 22 § 1 pkt 3 pełni inne czynności przewidziane w odrębnych przepisach, w związku z czym na podstawie tej szczególnej normy kompetencyjnej Prezes Sądu jest uprawniony do udzielania m. in. informacji publicznych w zakresie działania sądu i podległych mu organów i jednostek organizacyjnych lub wydawania decyzji administracyjnych o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie komornik, dla którego takiej szczególnej normy kompetencyjnej brak; a) art. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w zw. z art. 21 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 54 § 2 P.p.s.a. - przez ich błędną wykładnię - przez przyjęcie, że sam fakt nadania komornikowi sądowemu przymiotu "funkcjonariusza publicznego" jest wystarczającym kryterium do przyjęcia, że komornik sądowy jako organ wykonawczy władzy sądowniczej jest również organem administracji, czyli władzy wykonawczej i że przymiot ten pozwala na uznanie komornika za organ administracyjny podległy kognicji sądu administracyjnego, a nie sądownictwa powszechnego, podczas gdy przymiot ten został nadany komornikowi przez ustawodawcę wyłącznie w celu przyznania komornikowi zakresu szczególnej ochrony prawnej podczas wykonywania czynności powierzonych mu ustawami, w tym przede wszystkim dla sprawnego wykonywania orzeczeń sądowych wydanych przez państwo i dla zapewnienia przy ich skutecznym wykonaniu autorytetu państwa, w imieniu którego wydawane są wyroki sądów powszechnych, przez co nadanie tego przymiotu skutkuje tylko tym, że komornikowi podczas wykonywania powierzonych mu ustawą czynności przysługuje szczególny zakres ochrony prawnej i z racji nadania komornikowi tego przymiotu nie wolno stosować wykładni rozszerzającej, skutkującej tym, że komornika - mimo że jest on niewątpliwie organem władzy sądowniczej, a nie administracyjnej - można na tej podstawie uznać jednocześnie za organ administracyjny na podstawie samego tylko prostego odesłania z art. 21 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie szczególnej i wyraźnej normy kompetencyjnej, której - poza przepisami art. 758 k.p.c. i art. 759 § 1 k.p.c. oraz art. 2 i art. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji - dla komornika brak; d) z ostrożności art. 22 w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 20 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji - przez ich niezastosowanie - przez przyjęcie, że mimo związania komornika sądowego obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, komornik jest zobowiązany do udostępnienia informacji związanych z prowadzonymi postępowaniami na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (i do czego w przypadku odmowy udzielania takich informacji może zobowiązać komornika sąd administracyjny), a nie na podstawie orzeczenia sądu powszechnego wydanego w wyniku rozpoznania powództwa cywilnego strony wniesionego na podstawie art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o: 1) odrzucenie wniosku strony o ukaranie komornika grzywną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. z powodu niedopuszczalności drogi sądowo administracyjnej, względnie o: 2) zmianę zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzez oddalenie wniosku K. B. w całości - jako nieuzasadnionego i wniesionego przeciwko niewłaściwemu organowi, względnie o: 3) zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § pkt. 1 P.p.s.a. do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wydział z dnia 23 kwietnia 2013 r. - sygn. akt: IV SAB/GI 22/13 zobowiązującego Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Zabrzu M. K. do załatwienia wniosku strony K. B. z dnia 4 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot zaskarżenia w postępowaniu o wymierzenie grzywny organowi został określony w art. 55 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest zatem niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej, odnośnie terminu w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę, zastosowanie znajduje przepis szczególny, tj. art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się (...), przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 P.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie. Grzywna spełnia funkcję dyscyplinującą, która polega na przymuszeniu organu do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Funkcja ta aktualizuje się zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że K. B. złożył skargę na bezczynność Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Zabrzu bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 13 lutego 2013 r. W związku z powyższym skarga ta została przekazana w dniu 21 lutego 2013 r. celem udzielenia odpowiedzi na skargę, a następnie przesłania jej sądowi wraz z aktami sprawy. Przesyłka zawierająca skargę K. B. została odebrana przez komornika w dniu 26 lutego 2013 r., a zatem termin do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę upłynął w dniu 13 marca 2013 r. W obowiązującym terminie skarga wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy nie została do Sądu przekazana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie zatem uznał, że zaistniały ustawowe przesłanki do ukarania Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Zabrzu grzywną, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że organ za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. Powinien to uczynić w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, niezależnie od tego czy skargę uznaje za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność lub bezczynność organu. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga wyłącznie ten sąd a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Komornik jest organem władzy publicznej, zatem i na nim spoczywa obowiązek wynikający z powołanych przepisów i to niezależnie od oceny, czy ma on podstawy do działania w danej sprawie jako organ administracji publicznej. Tym samym za nieuzasadnione należało uznać podniesione w zażaleniu zarzuty naruszenia ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że wymierzona grzywna nie pozostaje w rażącej dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia. Tym samym należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wymierzył organowi grzywnę w stosownej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.